Статус «державна компанія» спантеличує непідготовлений до державної допомоги юридичний мозок і ніби дарує індульгенцію від безпідставного фінансування. Насправді, це не так. Віднедавна державні компанії повинні отримувати та надавати бюджетне фінансування лише за правилами державної допомоги.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Державна компанія — отримувач державної допомоги
Вважайте, що держава вам служить, а державні зусилля щодо задоволення потреб людей реалізуються через державні та комунальні компанії, які підвезуть вас маршрутками, потягами та літаками, включать світло в будинках, підведуть воду і прокладуть дороги. Сьогодні в Україні приблизно 3,5 тис. державних компаній надають різний державний сервіс населенню за бюджетні кошти, тобто за кошти платників податків.
Державний сектор не обмежений виключно виконанням функцій держави та задоволенням потреб людей, він активно може надавати комерційні послуги та пропонувати товар на ринках. Тому правила державної допомоги натхненну роботу державних підопічних поділяють на неекономічну та економічну діяльність.
Мовою державної допомоги, оборона кордонів, підтримка правопорядку поліцією, забезпечення безпеки в авіації, керування повітряним рухом та в деяких випадках охорона здоров'я, соціальний захист, освіта є функціями держави та називається неекономічною діяльністю, яка не оцінюється за правилами державної допомоги. Натомість пропонування державними та комунальними компаніями товарів і послуг на ринку є економічною діяльністю, бюджетна підтримка якої має аналізуватися за законодавством про державну допомогу.
Якою б не була організаційна‑правова форма, мета створення та форма власності компанії, що здійснює економічну діяльність, надання податкових пільг, бюджетних субсидій і гарантій, вливання у статутний капітал, списання заборгованості має проходити під пильним оком правил державної допомоги та Антимонопольного комітету. Інакше окремі компанії з доступом до державного ресурсу завжди будуть в особливому привілейованому конкурентному становищі, а про рівні умови для державного та приватного бізнесу можна не мріяти.
Правила державної допомоги — це червоні лінії, що обмежують нестримний державний протекціонізм окремих компаній. Саме для того щоб не переступити ці червоні лінії, існує механізм обов'язкової для органів влади подачі до Антимонопольного комітету проєктів нормативних чи розпорядчих актів, що містять натяк на державну підтримку.
Орган влади, який хоче підтримати державну компанію, повинен переконати Антимонопольний комітет у тому, що підтримка взагалі не є державною допомогою або є державною допомогою, яка не шкодить конкуренції, або бюджетним фінансуванням покриваються витрати державних чи комунальних компаній на реалізацію функцій держави, або державна компенсація за виконання компаніями особливо важливих послуг для населення дорівнює витратам компанії на надання таких послуг.
Надання державної допомоги
Відповідно до законодавства про державну допомогу, не кожне надання податкових пільг, вливання у статутний капітал або передача будь-якої іншої форми державного ресурсу є державною допомогою, не будь-яка компанія має статус отримувача державної допомоги. Бюджетне фінансування називатиметься підтримкою, допоки Антимонопольний комітет не знайде в актах чи в інших діях органів влади ознак державної допомоги й не скаже, що таке фінансування є допомогою.
Для цього комітет від початку відповідає на запитання: «Хто отримує державний ресурс і яким видом діяльності займається компанія — економічним чи неекономічним?». Якщо компанія не може запропонувати на ринку товарів або послуг, то така ознака державної допомоги як «суб'єкт господарювання» відсутня. Це означає, що державне фінансування залишається у статусі підтримки, тому немає потреби далі шукати інші ознаки державної допомоги.
Якщо кошти чи інше майно з бюджету отримує компанія, що здатна конкурувати на ринку, то мовою державної допомоги маємо суб'єкта господарювання, тобто першу ознаку державної допомоги. Однак для остаточних висновків щодо віднесення заходу державної підтримки до державної допомоги комітет має знайти інші ознаки державної допомоги та відповісти на питання: «Які вигоди отримує компанія завдяки державному ресурсу, чи є вірогідність порушення балансу в конкуренції через втручання держави, а також чи є вплив на торгівлю з країнами Євросоюзу?».
Державні отримувачі, як і компанії приватного та комунального сектору, можуть отримати різного виду державну допомогу на відновлення платоспроможності, реструктуризацію, впровадження інноваційних заходів, охорону навколишнього середовища, наукові дослідження, розвиток культури, регіональний розвиток, ліквідацію тощо. Однак все це має бути в обмеженому розмірі та за специфічними умовами для кожного виду допомоги, а також за рішенням Антимонопольного комітету.
Наприклад, у 2018 р. комітет визнав допустимою державною допомогу 139 млн бюджетних коштів для розвитку Мистецького арсеналу, а Чернігівська міська рада змогла відшкодувати частину витрат компаній на участь у місцевих ярмарках.
Недержавна допомога. Бюджетні відшкодування
Законодавство про державну допомогу дозволяє відшкодовувати бюджетними коштами витрати компаній на неекономічну діяльність, тобто виконання функцій держави, та не оцінює таке фінансування за правилами державної допомоги. Адже вважається, що така компенсація не є державною допомогою. Однак компанія може отримати відшкодування з бюджету тільки в розмірі своїх фактичних витрат на виконання публічних державних функцій та не може використовувати фінансування на підтримку комерційної діяльності. У випадку, коли отримувачі державних коштів одночасно здійснюють економічну діяльність та реалізують державні функції, компанії повинні вести окремі рахунки для таких видів діяльності.
Наприклад, у листопаді 2019 р. АМКУ назвав фінансування на реконструкцію радіотехнічних засобів навігації в аеропорту «Запоріжжя» недержавною допомогою, оскільки державні інвестиції були призначені для обладнання з керування польотами, що не використовується в комерційних цілях. Керування і безпека польотів є обов'язком держави та неекономічною діяльністю аеропорту. Інвестиції з місцевого бюджету для будівництва пасажирського терміналу, ремонту злітно-посадкових смуг, освітлення тощо за рішенням комітету стало дозволеною державною допомогою, тому що аеропортова інфраструктура в Запоріжжі використовується для надання послуг перевезення пасажирів, вантажів, послуг авіакомпаніям та є економічною діяльністю.
У справі про державні інвестиції в Riga Airport Єврокомісія детально розглянула державні витрати на будівництво майданчика для гелікоптерів, розділяючи її комерційне і некомерційне використання. Комісія вирішила, що цей майданчик не має економічного характеру, тому що військові гелікоптери, які на ній паркуються, безоплатно використовуються у надзвичайних ситуаціях і для доставки медичної допомоги. Державне фінансування будівництва аеропортової некомерційної інфраструктури відповідатиме витратам на будівництво майданчика завдяки проведенню тендера з відбору підрядника будівництва. Таким чином не буде надвитрат державних ресурсів (SA. 46 408).
Особливо важливі для населення послуги
Державна компанія, як і будь-які інші компанії, також може отримати бюджетну компенсацію за виконання «доручення» держави про надання особливо важливих для населення послуг, які бізнесу немає сенсу надавати без державного фінансування. Державна допомога називає такі послуги загальноекономічними. Однак існують особливі вимоги до обрання надавача таких послуг, встановлення обсягу взаємних обов'язків держави та компанії, умов розрахунку й повернення надлишку компенсації. Якщо органи влади не виконають умови для надання компенсації компаніям за такі виняткові послуги, існує ризик визнання комітетом такого відшкодування дозволеною або недержавною допомогою.
Наприклад, у рішенні 2019 р. Антимонопольний комітет вирішив, що кошти з місцевого бюджету міста Коростень, надані комунальній компанії з вивезення сміття, не є державною допомогою, а вважаються бюджетною компенсацію за послуги загальноекономічного значення, що не перевищує фактичні витрати компанії на вивезення сміття в місті. У рішенні щодо фінансування київського метро за листопад 2019 р. комітет назвав послуги з перевезення пасажирів послугами загального економічного інтересу, але фінансування таких послуг визнав державною допомогою через відсутність формули розрахунку компенсації та порядку повернення її надлишку.
Єврокомісія також визнала державною допомогою компенсацію, яку отримала приватна телекомпанія TV2/Danmark A/S в Данії за послуги загального економічного інтересу. Фінансування з бюджету отримало статус «державної допомоги», через те що були відсутні параметри розрахунку компенсації, компанію призначили поза конкурсом та неможливість порівняти витрати отримувача з типовими компаніями на ринку. Проте комісія зазначила, що така допомога допустима, але після того як перевірила вартість послуг загальноекономічного значення і витрати, що фінансувалися державним ресурсом (SA. 12 417, 2015 р.).
Державна компанія — надавач державної допомоги
Державні компанії можуть отримувати державну допомогу, але це не заважає їм бути надавачами бюджетних ресурсів іншим компаніям. Компанії державного сектору стають надавачами допомоги, коли мають можливість розпоряджатися державним ресурсом на користь інших компаній і при цьому перебувають у тісному зв'язку з державними органами. У таких випадках кошти та інше майно причетних до держави компаній можуть вважатися ресурсами держави загалом.
Для того щоб зрозуміти, чи є державна компанія надавачем бюджетного фінансування, потрібно підтвердити наявність або відсутність зв'язку компанії з державним органом, використовуючи певний набір показників. Вважається, що державна компанія причетна до передачі бюджетного фінансування, коли у своїх рішеннях і діяльності вона керується наказами, інструкціями органу влади, ступенем представництва органу влади в керівних або наглядових органах, правом власності, впливом та контролем над стратегічними рішеннями чи індивідуальними управлінськими рішеннями компанії. Загалом, це може бути будь-який інший показник, що демонструє причетність державних органів до заходів державної допомоги.
Міцний зв'язок державної компанії з держаним органом ще не означає, що бюджетний підопічний порушує правила державної допомоги, коли ділиться бюджетними коштами. Державний надавач може поводитися як звичайний приватний інвестор на ринку і передавати бюджетне фінансування іншим компаніям на вигідних для держави-інвестора умовах. При цьому державна казна не зазнаватиме втрат та отримає прибуток за передачу коштів у користування будь-яким компаніям і наявність державної допомоги виключається.
Водночас, навпаки, вважається, що органи влади та/або компанії держави допомагають окремим компаніям і не діють як приватні інвестори на ринку, наприклад, коли надають товари або послуги за цінами, які є нижчими від ринкових, безповоротно і безоплатно інвестують або підписуються на акції компаній на умовах, на яких цього не зробив би приватний інвестор. При цьому державний бюджет втрачає ресурс, а компанії отримують конкуренту перевагу.
У будь-якому випадку, надавачі бюджетного фінансування повинні довести, а Антимонопольний комітет перевірити дії державного органу чи компанії за тестом оператора ринкової економіки та підтвердити статус держави як приватного інвестора або як надавача державної допомоги, якщо бюджетний ресурс був наданий на умовах, відмінних від ринкових.
Для прикладу, в одній зі справ про державну допомогу 2015 р. щодо Électricité de France Європейська комісія оцінила за тестом приватного інвестора інвестиції французької держави у статутний капітал головного дистриб'ютора електроенергії країни, стовідсотковим акціонером якого була Франція. В результаті Électricité de France отримала конкурентні переваги на ринку через особливий протекціонізм держави‑акціонера щодо власної компанії, тому що Франція інвестувала в компанію на умовах не як приватний інвестор на ринку, а залучила владні повноваження.
Якщо вже Україна стала на шлях приєднання до Європейського Союзу і взяла на себе міжнародні зобов'язання дозувати державну допомогу, то відтепер статус державної чи комунальної компанії не є індульгенцією від застосування законодавства про державну допомогу. Бюджетне фінансування має надаватися з благословенням Антимонопольного комітету і тільки тоді, коли потрібно виправити прогалини ринку, виконати публічні державні функції або надати населенню важливі послуги, які з доброї волі не надає ринок.