Верховна Рада України ухвалила в першому читанні проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності» №2571‑д від 30.03.2020 р. (далі — Закон).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Навколо Закону в Парламенті точаться гарячі дискусії. Розробники впевнені, що його прийняття дозволить підвищити якість та ефективність банківського регулювання і нагляду, сприятиме ефективному виконанню повноважень Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України під час прийняття ними рішень щодо виведення банків з ринку. Окрім того, Закон дозволить завершити процедури виведення банків з ринку/
ліквідації тих банків, рішення щодо яких скасовані судами, а також підвищити ефективність застосування Фондом можливих механізмів виведення банків з ринку та збільшити кількість задоволених вимог у процесі ліквідації та після її завершення. Відповідно, мають зменшитися витрати Фонду та платників податків у разі прийняття державою рішення про участь у виведенні системно важливого банку з ринку.
Опоненти стверджують, що Закон неконституційний, містить норми, які роблять Національний банк «державою в державі», нівелюють повноваження судів та дозволяють не виконувати їхні рішення, а норми Закону поширюються на діяльність усіх банків, а не лише на «ПриватБанк».
Розглянемо, який насправді ефект можна очікувати від цього Закону, а також які реальні економічні ризики очікують на Україну у разі його неприйняття.
Ухвалення Закону дуже важливе для макрофінансової стабільності країни
Україна вже не перший рік проводить переговори з Міжнародним валютним фондом про нову програму. Ідея нової програми з МВФ донедавна полягала у державній стратегії підвищення суверенного рейтингу і різкого зниження процентних ставок за державним боргом, підтриманого відповідальною монетарною та фіскальною політикою. Україна досягла великого прогресу в реформуванні монетарної та фіскальної політики. Проте великим «дамокловим мечем» залишалася можливість перегляду рішень щодо вивільнення з ринку неплатоспроможних банків, що загрожувало розбалансуванням державного бюджету та поверненням фінансового ринку до стану наявності банків, яким дозволено набагато більше ризикувати коштами вкладників, ніж це передбачають світові стандарти. Колишня Міністр фінансів Оксана Маркарова неодноразово заявляла, що в межах цієї стратегії нова програма з МВФ може стати останньою, після цього Україна не потребуватиме допомоги як якісний та передбачуваний контрагент на світовому фінансовому ринку.
Проте у 2020 р. ситуація загострилася. Через заходи реагування на поширення коронавірусу Україна зіштовхнулася з подвійним тиском на державні фінанси. З одного боку, припинення роботи частини підприємств, скорочення обсягів торгівлі та сервісних галузей призводить до зменшення доходів державного бюджету. З іншого боку, заходи протидії коронавірусу та антикризові заходи для соціально незахищених верств населення і підтримки збереження робочих місць потребують нарощування державних видатків. Через це Уряд змушений переглядати плановий дефіцит державних фінансів з 2% ВВП до 7% ВВП. В умовах обмеженого доступу до фінансових ринків через «коронакризу», фінансування від міжнародних фінансових організацій залишається єдиним практичним способом фінансування збільшеного дефіциту. Тобто якщо раніше ми могли достатньо повільно вести перемовини про зовнішнє фінансування і за українською звичкою відкладати питання «у довгу шухляду», тепер питання отримання фінансування від МВФ (причому навіть більшого, ніж передбачалося раніше) стало нагальним.
Україна наразі може претендувати на пакет міжнародної фінансової підтримки у 10 млрд доларів (еквівалент майже 7% ВВП) із залученням основної частини цієї суми до державного бюджету. Це не тільки повністю забезпечує фінансування збільшеного бюджетного дефіциту, але й матиме позитивний вплив на фінансовий ринок і стан золотовалютних резервів, адже частину цих коштів Уряд зможе продати для фінансування гривневих видатків державного бюджету.
Ухвалення Закону необхідне не тільки для залучення 10‑мільярдного пакета фінансової підтримки від міжнародних фінансових організацій, але й для убезпечення державних фінансів від потенційного додаткового навантаження через додаткову потребу фінансування розривів у банках. Нагадаємо, тільки у 2014–2017 рр. українські платники податків були змушені вкласти в державні банки 9 млрд доларів США для покриття недостатності капіталу, при чому 6 млрд доларів з цієї суми було витрачено на «ПриватБанк».
Водночас державний бюджет так і не отримав компенсації збитків, спричинених поганим кредитним портфелем цих банківських установ. За поточних умов посиленого навантаження на бюджет через «коронакризу» та відповідного поширення бюджетного дефіциту додаткові витрати платників податків на компенсацію колишнім власникам збанкрутілих банків взагалі видаються аморальними.
Як Закон вплине на банківську систему
Закон пропонує вдосконалити механізми регулювання банківської діяльності, в тому числі шляхом надання Національному банку нових інструментів впливу, покликаних сприяти надійності та стабільності банківської системи, відновленню довіри до неї з боку клієнтів та інвесторів. Також Закон врегульовує особливості судового провадження у справах щодо оскарження рішень Національного банку про віднесення банку до категорії неплатоспроможних, про відкликання у банку банківської ліцензії та ліквідацію банку.
До того ж встановлюються чіткі законодавчі приписи щодо неможливості зупинення або припинення розпочатих на підставі таких рішень процедур. Передбачається, що розпочата процедура виведення неплатоспроможного банку з ринку не може бути зупинена/припинена, зокрема, якщо були визнані протиправними (незаконними) та скасовані відповідні акти Національного банку або Фонду гарантування, на підставі яких ця процедура була розпочата.
Окрім удосконалення ліквідаційної процедури, Закон пропонує механізми, які мають забезпечити задоволення вимог (відшкодування шкоди) якомога більшої кількості кредиторів банку, що ліквідується. Також удосконалюються механізми участі держави у виведенні банку з ринку.
Незалежна асоціація банків України концептуально підтримує необхідність удосконалення механізму регулювання банківської діяльності для підвищення його ефективності, запровадження механізмів завершення процедур ліквідації банків, що були визнані неплатоспроможними, а також визначення механізму компенсації збитків власникам банків у тих випадках, коли рішення про визнання банку неплатоспроможним було скасоване судом.
Цілком очевидно, що для належного регулювання потрібно мати необхідні інструменти, які дозволять ефективно впливати на ринок для усунення дисбалансів та мінімізації негативних наслідків кризових явищ на банківську систему та економічну стабільність у країні. Водночас ці інструменти мають бути у професійних руках для забезпечення прав і законних інтересів учасників ринку.
Чи будуть усунуті прогалини в ліквідаційній процедурі банків
Наразі законодавство України не передбачає механізму відновлення діяльності банку, в тому числі за рішенням суду, стосовно якого було прийняте рішення про відкликання банківської ліцензії та його ліквідацію. Таким чином, в законодавстві існує певний вакуум, адже окремі суди своїми рішеннями «відновлюють» діяльність ліквідованих банків, але ні де‑юре, ні де‑факто відновити їхню діяльність вже неможливо.
Українські суди також не роз'яснюють свої рішення. Таким чином, був створений правовий колапс, оскільки розуміння, як виконати це рішення, сьогодні ні у кого немає: ні на законодавчому рівні, ні в регулятора, ні у Фонду гарантування вкладів. Тому питання повинно бути чітко визначене в законодавстві.
Закон передбачає, що власники банку, інтереси яких були порушені через виведення банку з ринку, можуть отримати відшкодування збитків у грошовій формі. Водночас визнання судом незаконним рішення про виведення банку з ринку не може бути підставою для його скасування чи повернення колишнім власникам.
Закон вирішує питання законодавчої невизначеності правового становища банків, які були виведені з ринку та рішення щодо виведення яких були скасовані, враховуючи міжнародну практику. Він цілком відповідає конституційним засадам та нормам цивільного законодавства щодо наслідків визнання недійсними рішень органів, наділених владними повноваженнями, а також щодо відшкодування шкоди.
Незалежна асоціація банків України вже неодноразово наголошувала, що скасування рішення про віднесення банків до неплатоспроможних не поновлює їхньої платоспроможності. Це цілком логічно. Адже як можна повернути на ринок банк, який кілька років не здійснював жодної діяльності та перебував у процедурі ліквідації? Такий банк існує лише формально, а фактично — не відповідає жодним вимогам і нормативам НБУ та апріорі не може бути допущений до здійснення банківської діяльності (видавати кредити, залучати депозити, здійснювати розрахунки тощо).
Визнаний неплатоспроможним банк з технічної позиції не може бути відновленим до того ж стану, як і банк до процедури виведення з ринку, до задоволення вимог вкладників та інших кредиторів і до здійснення процедури розпорядження майном банку. Окрім того, наслідок і тягар реалізації таких судових рішень лягає на Фонд гарантування вкладів. Як бути із сумами, які Фонд виплатив вкладникам банків після початку процедури ліквідації цих банків? Наразі Фонд вже виплатив загалом близько 90 млрд грн вкладникам неплатоспроможних банків. Як повертати кошти, вже виплачені вкладникам?
Таким чином, в реаліях національного законодавства не можна говорити про відновлення діяльності неплатоспроможних банків, які були ліквідовані.
Міжнародний досвід
Дослідження міжнародного досвіду також свідчить про відсутність практики й механізмів відновлення діяльності та повернення ліквідованого банку на ринок з метою реалізації рішення суду. Законодавчі акти ЄС, що регулюють банківські правовідносини, не врегульовують питання відновлення на підставі рішення суду діяльності кредитної установи, ліцензію якої було відкликано.
Зокрема, Директива 2001/24/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 04.04.2001 р. стосовно заходів щодо відновлення платоспроможності та ліквідації кредитних установ не врегульовує питання статусу колишньої кредитної установи, ліцензію якої анульовано незаконно та яка не перебуває у процедурі ліквідації. Директива 2006/48/ЄС від 14.06.2006 р. щодо започаткування діяльності кредитних установ та її ведення визначає підстави для відкликання ліцензії, але не врегульовує питання відновлення діяльності кредитної установи, ліцензію якої було відкликано незаконно. Також не міститься відповідних положень у Директиві 2014/59/ЄС від 15.05.2014 р. про фінансове оздоровлення і санацію кредитних установ та інвестиційних фірм і Директиві 2014/49/ЄС від 16.04.2014 р. щодо схем гарантування депозитів (не регулюється питання повернення виплат чи розрахунків держави, уповноваженої на виплату гарантійних сум інституції з кредитною установою, щодо якої було скасоване рішення про ліквідацію).
Натомість у світі існує практика щодо запровадження різних інструментів, якщо неплатоспроможність банку неминуча: bail‑in, продаж бізнесу, створення перехідного (брідж) банку, передача частини активів в управління спеціальною компанією. Державна підтримка врегулювання неплатоспроможності банків можлива як виняток у ситуаціях, що загрожують системними кризами.
Міжнародний досвід показує, якщо скасовується рішення про ліквідацію банку, що завдало шкоди власникам, захист їхніх прав обмежується компенсацією, але не відновленням роботи банку, що був ліквідований та виведений з ринку. Вочевидь, така практика спрямована на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.
Висновки
Закон викликав дуже багато дискусій. До другого читання внесено рекордну кількість поправок — понад 16 тис. (для порівняння, до Виборчого кодексу, над яким депутати VIII скликання працювали кілька років, було подано понад 4,5 тис. поправок). Дивує, що багато поправок до Закону подають окремі депутати, які до цього не виявляли великої уваги до роботи банківської системи, не брали участі у розробці чи опрацюванні попередніх версій Закону.
Закон усуне прогалини в законодавстві й чітко визначить, як бути з банком, стосовно якого було прийняте рішення про відкликання банківської ліцензії та його ліквідацію, у разі скасування судом такого рішення, а також порядок відшкодування учасникам банку завданої шкоди. Якщо суд визначає акти відповідних владних органів незаконними, до всіх повинні застосовуватися однакові наслідки визнання недійсними рішень органів, наділених владними повноваженнями, та положення цивільного законодавства щодо відшкодування шкоди, на основі конституційного принципу рівності перед Законом і недопущення дискримінації.
Закон необхідний суспільству, його прийняття має дуже важливе значення для макрофінансової стабільності країни та є критичним одразу для двох напрямків: страхування державних фінансів від ще більшого дефіциту та забезпечення фінансування антикризових заходів в економіці.