У загальному розумінні розвиток можна визначити, як процес або дію, що займає великий проміжок часу і полягає у зміні певних якостей об’єкта, що розвивається, його переході від одного якісного стану до іншого. Причому такий новий стан об'єкта має ставити його на щабель вище порівняно із старим. В основі розвитку лежить процес вирішення протиріч, що виникають у ході функціонування об’єкту, а вони можуть як виникати зовні, так і породжуватись внутрішніми факторами системи. Тому первинним моментом у розвитку будь-якої системи є проблема, з якою така система зіштовхується, а її актуалізація та розуміння – перший крок до розвитку.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Саме у цьому контексті пропонуємо ще раз поглянути на проблеми адміністративного судочинства, що виникли останнім часом – для їх актуалізації, аналізу та майбутнього вирішення.
«300 спартанців» адміністративного судочинства
Перш за все, варто звернути увагу на кадрові проблеми адміністративних судів у зв’язку із несвоєчасним призначенням суддів, у яких закінчились повноваження, Верховною радою України, а пізніше – із зміною порядку самого призначення. 30.09.2016 набрали чинності закони України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» №1401-VІІІ від 2.06.2016 та «Про судоустрій і статус суддів» №1402-VІІІ від 2.06.2016. До набрання ними чинності кандидати на посади суддів вперше призначались Президентом України строком на 5 років. Таке призначення здійснювалося на підставі рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ) за поданням Вищої ради юстиції.
Суддя, строк повноважень якого закінчився, за його заявою рекомендувався (або не рекомендувався) ВККСУ для обрання на посаду судді безстроково, і Верховна Рада відповідно до цих рекомендацій приймала рішення про його обрання безстроково у порядку, визначеному законом. Однак протягом тривалого часу Верховна Рада не приймала такі рішення, тому понад 800 суддів не були обрані безстроково.
Після набрання чинності названими законами порядок призначення на посаду судді змінився – тепер воно здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя (ВРП). Та оскільки створення ВРП – процес копіткий та тривалий, пп. 1 п. 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України було встановлено, що з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» до утворення Вищої ради правосуддя її повноваження здійснює Вища рада юстиції. Відповідно до п. 30 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1402-VІІI, Вища рада юстиції починає підготовку до розгляду направлених Верховною Радою України матеріалів та рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про обрання суддів безстроково, щодо яких на день набрання чинності цим законом Верховною Радою України рішення не прийнято.
Таким чином, зволікання Верховної Ради у сукупності з проведенням судової реформи створило ситуацію, коли значна кількість суддів не мають повноважень здійснювати судочинство, внаслідок чого набагато збільшилася кількість справ, які повинні розглянути діючі судді.
Найяскравішим прикладом для ілюстрації цієї ситуації є Окружний адміністративний суд Києва. Станом на березень 2017 р. у ньому було 49 суддів за штатом, і лише 12 із них мали повноваження. Варто зазначити, що у 2016 р. на розгляді суддів Окружного адміністративного суду Києва перебувало близько 32 500 справ, з яких 14 500 не були розглянуті, оскільки в минулому році тільки у 17 з 49 суддів мали повноваження.
Неукомплектованість суддівського корпусу адміністративних судів нерідко є причиною порушення строків розгляду справ. Все частіше громадяни звертаються до Європейського суду з прав людини на підставі порушення судами ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у якій ідеться, зокрема, про право на розумний строк судового розгляду. Проте у цьому випадку заручниками ситуації стали як сторони у адміністративних справах, так і самі судді, тому залишається лише очікувати та сподіватися, що проблема вирішиться у найближчому майбутньому, а новостворена Вища рада правосуддя спрямує всі зусилля на подолання кадрової кризи.
Розсудіть нас хоч хтось!
Переходячи до наступної проблеми, варто відзначити, що незважаючи на значний час існування адміністративного судочинства в Україні та розгалужену судову практику розгляду адміністративних справ, усе ще продовжують виникати питання підвідомчості та належності певної категорії справ до цієї юрисдикції. У цьому розрізі варто проаналізувати останню практику Верховного Суду України у сфері державної речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і її подальше застосування адміністративними судами.
14 червня 2016 р. за результатами розгляду справи №21-41а16 ВСУ було прийнято постанову, якою рішення трьох попередніх інстанцій були скасовані з підстав розгляду адміністративними судами справи що, на думку ВСУ, не була віднесена до їх юрисдикції. Тож потрібно детальніше розглянути обставини справи та причини ухвалення такого рішення.
У 2015 р. позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності за відповідачем протиправним та скасувати державну реєстрацію права власності на спірне майно. Судами було встановлено, що раніше між позивачем та банком був укладений договір про надання споживчого кредиту. З метою забезпечення виконання зобов’язань за кредитним договором позичальник та позикодавець уклали договір іпотеки. Згідно цього договору, позивач передав у іпотеку спірне майно. Пізніше на підставі договору факторингу між банком та третьою особою було укладено договір про відступлення права вимоги за певною кількістю договорів іпотеки, до переліку який входив і договір позивача.
У подальшому третьою особою, яка набула прав іпотекодержателя, було подано державному реєстратору відповідний пакет документів та проведено державну реєстрацію на підставі вчинення виконавчого напису нотаріуса, що було передбачено умовами договору іпотеки. Позивач, обґрунтовуючи свою позицію у судах, зазначав, що іпотекодержатель неправомірно здійснив звернення стягнення на спірне майно, оскільки, на думку позивача, для такого стягнення має укладатись окремий договір про задоволення вимог іпотекодержателя. Така позиція підтверджувалася положеннями укладеного договору іпотеки, зокрема розділом 5 «Застереження про задоволення вимог іпотекодерожателя», яким сторони передбачили, що позасудове врегулювання здійснюється одним із наступних способів звернення стягнення на предмет іпотеки:
- передача іпотекодержателю права власності на предмет іпотеки в рахунок виконання основного зобов'язання на підставі окремого договору про задоволення вимог іпотекодержателя у порядку, встановленому Законом України «Про іпотеку»;
- отримання іпотекодержателем права продати предмет іпотеки будь-якій особі від імені іпотекодавця на підставі окремого договору про задоволення вимог іпотекодержателя у порядку, встановленому Законом України «Про іпотеку».
14 червня 2016 р., приймаючи та мотивуючи постанову у складі колегії суддів судових палат у господарських, адміністративних і цивільних справах, Верховний Суд України зазначив, що відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у т.ч. на виконання делегованих повноважень. Суд також підкреслив, що за правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Враховуючи, що у справі, яка розглядалася, спірні правовідносини пов’язані із невиконанням, на думку позивача, умов цивільно-правової угоди, колегія суддів Верховного Суду України дійшла висновку, що спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин, тож має вирішуватися судами за правилами ЦПК. Таким чином, ВСУ дійшов висновку, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, ухвалені в адміністративній справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі – закриттю.
Ухвалюючи таку постанову, Верховний Суд України виходив саме з правової природи позовних вимог позивача, оскільки предмет спору полягав у виконанні чи невиконанні іпотекодержателем умов іпотечного договору щодо порядку позасудового звернення стягнення на заставне майно.
Таким чином, Верховний Суд України не зробив жодного загального висновку щодо підвідомчості спорів фізичних осіб із державними реєстраторами прав на нерухоме майно, а вказав лише на необхідність розгляду в порядку цивільного судочинства справ, де фактично оспорюються дії не державного реєстратора, а сторони щодо виконання чи невиконання умов договору. Цим висновком ВСУ ще раз підкреслив необхідність з’ясування адміністративними судами у кожному конкретному випадку наявності публічно-правового спору.
Дана постанова ВСУ ще більше ускладнила процес визначення підвідомчості справ із позовами до державного реєстратора речових прав на нерухоме майно, породила цілу низку спірних судових рішень та патових ситуацій для позивачів. Адже досить часто трапляється, що позивачу у справі щодо оскарження дій державного реєстратора відмовляють у відкритті або закривають провадження і в місцевих загальних судах (у порядку цивільного судочинства), і в місцевих адміністративних судах, практично позбавляючи його права на судовий захист.
Прикладом можуть слугувати справи №752/3018/16-ц та 826/4225/17. Цього разу позивач звернувся до Голосіївського районного суду Києва із позовом про визнання недійсним рішення державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності на спірне майно. В ухвалі Голосіївського райсуду від 13.03.2017 у справі №752/3018/16-ц суд дійшов висновку, що даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому провадження у справі було закрито. Тоді позивач звернувся із тими самими позовними вимогами до Окружного адміністративного суду Києва, та й цей суд ухвалою від 29.03.2017 у справі №826/4225/17 відмовив у відкритті провадження, посилаючись на вищеописану позицію Верховного Суду України, незважаючи навіть на те, що позивач зазначав про факт закриття провадження у цивільній справі №752/3018/16-ц.
Описаний приклад не є поодиноким, і подібна практика судів не може не насторожувати. Дана ситуація, на думку автора, може бути врегульована шляхом підготовки та прийняття Верховним Судом або Вищим адміністративним судом України відповідної постанови із узагальненням практики чи детальними роз’ясненнями щодо підвідомчості справ у сфері державної реєстрації права власності на нерухоме майно.
Звільнення від доказування підлягає доказуванню
Окремо хотілося б висвітлити проблему звільнення від доказування та застосування преюдиції у адміністративному судочинстві, а також актуальну позицію з цього питання, висловлену Вищим адміністративним судом України.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України, обставини, встановлені судовим рішенням у адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини. Наведеною нормою визначені й преюдиційні обставини, тобто ті обставини, що встановлені у судовому рішенні, яке набрало законної сили, та є підставою для звільнення від доказування.
Загалом преюдиція є похідною категорією від фактичної презумпції істинності судового рішення. Як відзначав ВСУ у постанові Пленуму №14 від 18.12.2009, рішення суду як найважливіший акт правосуддя покликане забезпечити захист гарантованих Конституцією України прав і свобод людини та здійснення проголошеного Основним Законом принципу верховенства права. Саме тому обставини, висловлені судом у мотивувальній частині рішення, що набрало законної сили, разом із висновками суду повинні вважатись істинними. Адже якщо встановлені у певному рішенні обставини не визнаються або оспорюються, під сумнів ставиться і саме рішення суду, що є неможливим, виходячи із самої правової природи судового рішення.
Приймаючи ухвалу №К/800/37663/15 від 15.09.2016, Вищий адміністративний суд висловив наступну позицію щодо застосування приюдиції. За змістом ч. 1 ст. 72 КАС України, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідній справі, що набрало законної сили, у якому ті обставини зазначені як установлені.
Водночас передбачене ч. 1 ст. 72 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені у іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях з інших адміністративних, цивільних чи господарських справ. Для спростування преюдиційних обставин, передбачених ч. 1 ст. 72 КАС України, учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Вони мають бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами ст. 86 КАС України. Якщо суд дійде висновку, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.
Таким чином, адміністративний суд під час розгляду конкретної справи на підставі встановлених ним обставин (у т.ч. преюдиційних) має самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм.
Така позиція ВАСУ, з одного боку, суперечить презумпції істинності судового рішення та ставить під сумнів його законність, що не входить до компетенції суду під час розгляду іншої справи, а з іншого – дає можливість суду самостійно встановити істину, виходячи із обставин, що встановлені безпосередньо цим судом, на підставі наданих доказів та їх оцінки. Зазначена проблема є дискусійною, проте безпосередньо з неї випливає як мінімум кілька питань:
- Якщо існує два судових рішення, у яких суди дійшли висновку щодо існування чи неіснування різних, протилежних та взаємовиключних обставин по справі, які з них потрібно вважати істинними?
- Яке з двох судових рішень вважати справедливим та законним?
- За ситуації, коли суд приходить до висновку, що обставини, встановлені іншим судовим рішенням, не є об'єктивними та спростовуються наявними у справі доказами, чи має таке рішення переглядатися та з яких підстав?
Варто лише зазначити, що ця проблема має стати окремою темою для дискусії як юристів-практиків, так і науковців у сфері права.
Замість висновків
Підсумовуючи викладене, слід ще раз наголосити, що описані актуальні проблеми адміністративного судочинства є черговим викликом системи, ще одним завданням, вирішення якого постає перед юридичною практикою. І лише від нас з вами залежить, чи призведуть наші зусилля до подальшого розвитку та вдосконалення правової системи держави загалом, а чи розмножать існуючі колізії та прогалини.