З прийняттям Закону України «Про очищення влади» (далі – Закон) люстрація набирає обертів. У зв’язку з початком люстраційних процедур предмет дискусії юристів змістився з відповідності змісту окремих положень Закону загальновизнаним міжнародним стандартам до окремих питань практичного втілення у життя його норм Закону, зокрема проблем застосування деяких критеріїв очищення влади. У цій статті я спробую розкрити окремі питання втілення деяких положень Закону щодо критеріїв очищення влади (далі – люстраційні критерії) на практиці.
Люстраційні критерії і посади, до яких вони застосовуються
Як показує практика, громадськість досить часто не розрізняє люстраційні критерії та посади, до яких вони застосовуються. Критерії люстрації передбачені ст.3 Закону, а у ч.1, 2 цієї статті наведений перелік посад, перебування на яких у відповідні періоди саме по собі є люстраційним критерієм. Водночас перелік посад, до яких застосовуються заходи з очищення влади, передбачений у ст.2 Закону. Простіше кажучи, ст.2 Закону відповідає на питання «Кого люструють?», а ст.3 – «За що люструють?»
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Не розібравшись із цим питанням, можна допустити ту ж помилку, що й Харківський окружний адміністративний суд у відомій постанові, якою вперше було визнано незаконним звільнення на підставі Закону (постанова у справі №820/18262/14, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41579422). У цій справі особа, яка понад рік обіймала посади заступника і першого заступника прокурора Харківської області, на момент звільнення працювала начальником відділу по роботі з кадрами прокуратури Харківської області та була звільнена на підставі п.8 ч.1 ст.3 Закону. Суд вказав, що посада, яку обіймав позивач на момент набрання Законом чинності, не входить до переліку, наведеного у ч.1 ст.3 Закону, звільнення з яких має бути здійснене впродовж 10 днів з дня набрання Законом чинності, що послужило однією з підстав задоволення позову.
Суд правий у тому, що ця посада не передбачена у ч.1 ст.3 Закону, але це не може бути підставою для незастосування до особи заборон, оскільки заходи з очищення влади (за що люструють) здійснюються щодо всіх службових і посадових осіб органів прокуратури (п.7 ст.2 Закону) та взагалі усіх службових і посадових осіб органів державної влади, крім виборних (п.10 ст.2 Закону). Тому цього разу звільнення було цілком законним.
Проблеми ч.1 ст.3 Закону
Положеннями ч.1 ст.3 Закону передбачено перелік посад, робота на яких з 25.02.2010 по 22.02.2014 сукупно не менше року передбачає застосування заборон на 10 років. Найбільша кількість претензій до Закону від правозахисників стосується саме цієї норми.
Насправді незрозуміло, чому заборони стосуються лише тих, хто працював за Януковича (ніби до нього корупції не існувало), і чому саме рік є люстраційним критерієм. При цьому за таке «порушення» законодавець передбачає найсуворіший вид заборони – 10-річне усунення від посад. Більше того, такі особи звільняються автоматично лише за наявності відповідних матеріалів у особових справах, навіть без проходження перевірки у порядку, передбаченому п.2 прикінцевих і перехідних положень Закону.
Для порівняння, до суддів і прокурорів, які перешкоджали проведенню мітингів під час Євромайдану (ч.6 ст.3 Закону), та до осіб, які співпрацювали з іноземними розвідками як таємні інформатори (п.1 ч.7 ст.3 Закону), застосовуються заборони на строк 5 років і лише після вступу в силу вироку суду. Причому законодавець вважає люстраційний критерій за ч.1 ст.3 Закону настільки серйозним, що від нього не врятує навіть участь у АТО: відповідна норма ч.7 ст.1 Закону звільняє від застосування заборон, передбачених Законом, лише осіб, які потрапили під дію ч.2–4 ст. 3 Закону.
Проблема ускладнюється тим, що формулювання «обіймали … посаду» говорить про суто формальне перебування на посаді, незважаючи на реальну можливість приймати будь-які протиправні рішення. Наведемо такий випадок із практики. У 2009 р. пані І. було призначено першим заступником керівника центрального органу виконавчої влади, що не входить до складу Кабміну. 25.02.2010 відбулась інавгурація В.Януковича, і ця дата є початком однорічного строку, що є люстраційним критерієм за ч.1 ст.3 Закону. Однак уже в березні 2010 р. І. було практично усунуто від роботи, внаслідок чого у тому ж місяці вона написала заяву про звільнення за власним бажанням. Проте указу про звільнення І. видано не було. У 2010 р. розпочалась чергова адміністративна реформа, орган, у якому І. формально зберігала посаду, було перейменовано, змінено його підпорядкування, вилучено одні функції та додано нові, на посаду першого заступника було призначено іншу особу, яка мала інші повноваження. Але І. все одно не звільняли із фактично неіснуючого органу. Врешті-решт, І. було звільнено лише у 2011 р. У 2014 р. вона здійснила спробу повернутись на державну службу, але їй було відмовлено на підставі п.3 ч.1 ст.3 Закону. На мою думку, у цьому випадку у разі подання позову суду варто трактувати норму розширено, з урахуванням мети Закону відповідно до ч.2 його ст.1. Та якщо відверто, надії на таке рішення небагато.
Люстрація як кримінальне покарання
Не менш проблемними є і ч.5–7 у поєднанні із ч.9, 10 ст.3 Закону, згідно з якими заборони застосовуються як кримінальні покарання. Так, відповідно до ч.5 ст.3, під люстрацію підпадають особи, які, обіймаючи відповідну посаду у період з 25.02.2010 до 22.02.2014, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю, що встановлено рішенням суду щодо них, яке набрало законної сили, здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом В.Януковичем, підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав і свобод людини. Це положення кореспондується з ч.10 ст.3 Закону, відповідно до змісту якої при постановленні вироків у справах та щодо осіб, передбачених ч.5–7 ст.3, суди призначають заборони, передбачені цим Законом, як основне або додаткове покарання згідно з Кримінальним кодексом України.
Оскільки ч.5 (як і ч.6 та 7) ст.3 Закону встановлює відповідальність за злочин, найсуворішої критики заслуговує розмитість формулювань. Наприклад, у випадку з ч.5 незрозуміло, чи діяння, спрямовані на «узурпацію влади В.Януковичем», мають бути поєднанні з «підривом основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності», чи мова йде про два окремі люстраційні критерії. На мою думку, використання коми без єднальних сполучників вказує на другий варіант. Отже, виходячи із буквального тлумачення положень Закону, для застосування відповідних заборон необхідно, щоб суд при постановленні вироку дослівно вказав, що діяння особи були спрямовані на: 1) узурпацію влади Президентом В.Януковичем або на 2) підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України, при цьому такі дії 3) мали спричинити порушення прав і свобод людини.
Не визначеним чітко можна вважати і люстраційний критерій, передбачений ч.6 ст.3 Закону, відповідно якої під люстрацію підпадають особи, які здійснювали заходи, спрямовані на перешкоджання реалізації конституційного права громадян України збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, або спрямовані на завдання шкоди життю, здоров’ю, майну фізичних осіб у період з 21.11.2013 до 22.02.2014, а також п.2 ч.7 ст.3 Закону, відповідно до якого заходи з очищення влади застосовуються до осіб, які «своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України». За наявності бажання і фантазії «здійсненням заходів» можна вважати будь-що, тож і люструвати можна майже будь-якого незручного керівництву посадовця.
Законом було внесено зміни до ст.55 КК України, відповідно до яких позбавлення права обіймати певні посади як додаткове покарання у справах, передбачених Законом «Про очищення влади», призначається на строк 5 років. Слід зауважити, що таке формулювання фактично встановлює абсолютно визначену санкцію (лише 5 років, а не до 5 років), яка має призначатися незалежно від конкретних обставин справи, особи винного та навіть кваліфікуючих ознак злочину. Таке формулювання не забороняє застосовувати це покарання навіть до злочинів, за які не встановлена така санкція, як позбавлення права займати певні посади, оскільки достатньо, щоб злочин мав характеристики, передбачені ч.5–7 ст.3 Закону. По суті, єдина необдумана фраза суперечить ледь не всьому розділу ІХ загальної частини КК України, що встановлює правила призначення покарань.
Важливо також зазначити, що відповідно ч.10 ст.3 Закону суд застосовує заборону, передбачену ч.4 ст.1 Закону «як основне або додаткове покарання» відповідно до КК України. Водночас зміни у КК України, передбачені пп.2 п.4 прикінцевих і перехідних положень, чітко встановлюють, що така заборона передбачається лише як додаткове покарання. Видається, що пп.2 п.4 прикінцевих і перехідних положень Закону є спеціальною нормою по відношенню до ч.10 ст.3 Закону, і наразі заборони, передбачені Законом, можуть застосовуватись лише як додаткове покарання.
Обсяг статті не дозволяє детально дослідити кожен люстраційний критерій, але навіть такий загальний огляд показує, що Закон створює надзвичайно велике поле для зловживань і різночитань, і не всі його недоліки можна буде виправити лише правозастосовною практикою. У контексті висвітлених проблем найкращим виходом було б пом’якшення формулювань ч.1 ст.3 Закону, зменшення строку заборон до 5 років, а також відмова від застосування люстрації як кримінального покарання.