08.10.2025 Верховною Радою України було прийнято Закон України № 13174 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту прав на землю власників об’єктів нерухомого майна, зруйнованих внаслідок бойових дій" (далі – Закон № 13174).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
23.10.2025 вказаний закон був підписаний головою Верховної Ради України та того ж дня направлений на підпис Президенту України (станом на дату підготовки цього матеріалу закон продовжує перебувати на підписі у президента).
Що ж передбачають положення вказаного Закону № 13174 та як вони вплинуть на майбутні права власників майна, зруйнованого внаслідок бойових дій? Які недоліки запропонованого механізму та чи несуть положення Закону № 13174 будь-які ризики? Про це та інше поговоримо далі детальніше.
Проблематика, яка стала передумовою ухвалення Закону № 13174
Відповідно до положень чинного законодавства знищення майна є підставою для припинення права власності на таке майно (ч. 1 ст. 346 Цивільного кодексу України).
Аналогічне положення закріплене у ч. 20 ст. 8 Закону України № 2923-IX від 23.02.2023, який визначає основи роботи національної програми єВідновлення, а саме право власності отримувача компенсації на знищений об’єкт нерухомого майна припиняється у зв’язку з його знищенням. Державна реєстрація припинення такого права здійснюється відповідно до закону.
Як відомо, в Україні діє принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованого на ній об'єкту нерухомості, тобто земельна ділянка фактично слідує за нерухомим майном. Не можна, наприклад, продати будинок без продажу земельної ділянки, на якій він розташований. Однак це не означає, що у випадку знищення об'єкту нерухомості особа автоматично втрачає право власності на земельну ділянку під ним.
Для чіткого розуміння варто зазначити, що в тих випадках, коли право власності на земельну ділянку, на якій була розташована знищена нерухомість, оформлено належним чином, тобто у власника є правовстановлюючі документи на цю землю, право власності припиняється лише на знищений об'єкт нерухомості. Право власності на земельну ділянку в таких випадках зберігається за власником, і воно не припиняється автоматично із припиненням права власності на знищену нерухомість.
Однак існують й інші випадки: наприклад, коли права на землю не були оформлені належним чином. У такому випадку разом із припиненням права власності на знищену нерухомість, яка перебувала на земельній ділянці державної чи комунальної власності, особа фактично втрачає будь-яку можливість одержати відповідну земельну ділянку в оренду або у власність. Саме про такі ситуації зазначали ініціатори проєкту Закону № 13174, обґрунтовуючи необхідність удосконалення захисту прав колишніх власників будівель і споруд, що були зруйновані внаслідок бойових дій.
Також, на думку ініціаторів проєкту Закону № 13174, несправедливою є ситуація, коли у зв’язку з припиненням права власності на зруйнований об’єкт нерухомості втрачається право на одержання земельних ділянок без додержання вимог, передбачених абзацом першим ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України (щодо необхідності визначення категорії земель та виду цільового призначення земельної ділянки в межах відповідного виду функціонального призначення території).
З огляду на наведене, в пояснювальній записці до проєкту Закону № 13174 зазначалося про необхідність внесення змін до чинного законодавства, якими: "… доцільно дозволити безоплатну передачу земельних ділянок державної, комунальної власності та передачу їх в користування без проведення земельних торгів колишнім власникам будівель, споруд, що були зруйновані внаслідок бойових дій і були розташовані на таких земельних ділянках".
Основні положення Закону № 13174
Закон № 13174 пропонує внести суттєві зміни до положень Земельного кодексу України, які визначають порядок продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах, а також особливості регулювання земельних відносин в період воєнного стану і протягом п’яти років з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні в частині безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність та порядку встановлення цільового призначення земельної ділянки, яка передається у власність колишнім власникам нерухомості, знищеної внаслідок бойових дій (далі – колишні власники нерухомості; тут і далі в тексті статті мова йде про колишніх власників нерухомості, знищеної внаслідок бойових дій, право власності на яку припинено у встановленому законом порядку). Крім цього, частина змін, пропонованих до Земельного кодексу України, зумовлюють також необхідність внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Якщо коротко, то основні зміни, які пропонується внести до чинного законодавства згідно із Законом № 13174, наступні:
- продаж / передача у користування земельних ділянок державної чи комунальної власності колишнім власникам нерухомості буде здійснюватися не на конкурентних засадах (земельних торгах);
- в період воєнного стану допускається безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність колишнім власникам нерухомості, а також допускається надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі і розроблення такої документації;
- в період воєнного стану та протягом п’яти років із дня його припинення або скасування встановлення цільового призначення земельної ділянки, яка передається у власність / користування колишнім власникам нерухомості, може здійснюватися без дотримання:
- правил співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеним відповідною містобудівною документацією,
- вимог ч. 3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно з якою зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України, - за умови, що цільове призначення земельної ділянки буде визначено відповідно до призначення об’єкта нерухомого майна до його знищення.
Аналогічну норму запропоновано відобразити у Прикінцевих положеннях Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
У пояснювальній записці до проєкту Закону № 13174 ініціатори зазначали, що вказані норми покликані захистити права та інтереси колишніх власників нерухомості, а реалізація положень цього Закону № 13174 не потребуватиме додаткових витрат із Державного бюджету України чи місцевих бюджетів.
Однак чи дійсно вказані положення Закону № 13174 спроможні захистити права та інтереси усіх колишніх власників нерухомості? Для відповіді на це запитання пропонуємо проаналізувати очевидні недоліки запропонованого механізму та ризики, які можуть бути закладені в положеннях Закону № 13174.
Недоліки та можливі ризики
У цій статті ми не будемо детально зупинятися на недоліках юридичних конструкцій, наявних у тексті Закону № 13174 (наприклад, неузгодженість термінології, яка вживається у Законі № 13174, із іншими нормативно-правовими актами; неоднозначність і нечіткість застосованих формулювань, зокрема, такого як "обставини, спричинені збройною агресією Російської Федерації проти України"; очевидна неузгодженість між назвою Закону № 13174 та його змістовним наповненням тощо).
Хоча ці недоліки можуть бути (і, напевно, будуть) джерелом правової невизначеності, що породжуватимуть певні проблемні питання під час тлумачення норм закону, ми все ж пропонуємо зосередити увагу безпосередньо на суті пропонованих Законом № 13174 нововведень та прицільно дослідити можливі складнощі в процесі їх реалізації.
Насамперед варто зауважити, що норми Закону № 13174 не встановлюють чіткого правового зв’язку між знищеним нерухомим майном та земельною ділянкою, на якій воно розташовувалося. На наше переконання, це одна з основних проблем цього Закону, адже наявність такого зв'язку є фундаментальною умовою для набуття прав на земельну ділянку. У Законі № 13174 відсутня чітко регламентована вимога про те, що передачі у власність / користування підлягає саме та земельна ділянка, на якій розташовувалася знищена нерухомість, хоча саме такий підхід випливає із загальної логіки та мети Закону № 13174.
Отже, зміст положень прийнятого Закону № 13174 не дає можливості чітко констатувати, що колишнім власникам нерухомості будуть передаватися у власність / користування саме ті земельні ділянки, які розташовувалися під зруйнованою нерухомістю. Це, своєю чергою, може відкривати широкі можливості для зловживань у процесі реалізації положень вказаного Закону № 13174.
Відсутність чітких критеріїв щодо підтвердження прав на землю, скасування вимоги щодо передачі земель у власність / користування на конкурентних засадах (земельних торгах) та відсутність чітких і зрозумілих механізмів визначення меж таких земельних ділянок – на нашу думку, все це також посилює корупційні ризики та створює додаткове підґрунтя для спекуляцій.
Крім цього, постає логічне запитання щодо рівності захисту прав усіх колишніх власників нерухомості. Адже фактично положення Закону № 13174 передбачають можливість набуття у власність / користування земельних ділянок тими колишніми власниками нерухомості, майно яких розташовувалося на окремих земельних ділянках. Якщо ж ми згадаємо, наприклад, про власників квартир у багатоквартирних будинках, то Закон № 13174 жодним чином їхні права не захищає, адже права власності на ті об'єкти нерухомості, власниками яких були такі особи, не прив’язані до окремих ділянок, і відповідно жодних переваг, передбачених Законом № 13174, ці особи не отримують.
На окрему увагу заслуговують положення Закону № 13174 щодо можливості встановлення цільового призначення земельних ділянок без дотримання правил співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеним відповідною містобудівною документацією, а також без дотримання вимог ч. 3 ст. 24 Земельного кодексу України.
Вказані положення прямо суперечать таким принципам земельного законодавства як забезпечення раціонального використання та охорони земель та пріоритету вимог екологічної безпеки. Про це неодноразово наголошували профільні комітети та юридичне управління законодавчого органу в процесі розгляду та аналізу положень проєкту Закону № 13174.
Ба більше, Закон № 13174 пропонує кардинально змінити підхід до визначення цільового призначення земельної ділянки шляхом встановлення прив'язки до призначення об’єкта нерухомого майна (до моменту його знищення), тобто відправною точкою у цьому питанні є не цільове призначення безпосередньо земельної ділянки, а призначення того об'єкта нерухомості, якого вже не існує. На наше переконання, це також несе в собі значні ризики, пов'язані із забезпеченням екологічної безпеки і підтриманням екологічної рівноваги на території України.
Не можна залишити поза увагою і зміст Прикінцевих положень Закону № 13174, який, з одного боку, встановлює, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, а з іншого боку надає Кабінету Міністрів України тримісячний строк з дня набрання чинності Законом для вчинення необхідних дій щодо прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, та приведення інших нормативно-правових актів у відповідність з ним.
Це прямо вказує на відсутність завершених механізмів, які дають реальну можливість здійснити реалізацію положень Закону № 13174, адже застосування його ключових норм буде залежати від швидкості і якості прийнятих підзаконних актів у майбутньому.
З приводу цього Конституційний Суд України неодноразово наголошував у своїх рішеннях (див. у рішенні від 22.05.2018 № 5-р/2018, від 15.04.2020 № 2-р(II), від 21.01.2025 № 3-р(ІІ)/2025 тощо), що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин. Тривалість перехідного періоду в разі зміни юридичного регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв:
- мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються;
- кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, та їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності;
- інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом.
У вказаних рішеннях Конституційного Суду України також згадується Доповідь "Верховенство права", схвалена Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev): "…держава зобов’язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути … проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття "законні очікування") (пункт 48)".
На жаль, законодавець не взяв наведеного до уваги, що вкотре може створити ситуацію, за якої норми закону залишаться чинними лише на папері без можливості їх ефективного практичного втілення.
Замість висновків
Кожна хороша ідея повинна мати високий рівень організації її втілення. За відсутності будь-якої із цих складових, досягнення ефективної мети практично неможливе.
Очевидно, що розширення обсягу захисту прав та інтересів осіб, які постраждали від збройної агресії російської федерації, пошук нових рішень і механізмів для цього є важливою і дуже своєчасною ініціативою. Однак нагальність питання не компенсує недосконалості законодавчої бази, так само як і швидкість ухвалення нових законів не гарантує їх ефективності.
Очевидно, що Закон № 13174 має ряд недоліків, частина з яких можуть стати критичними в процесі практичного застосування його положень. Відсутність чітких критеріїв, які визначають обсяг і межі здійснення передбачених цим Законом прав і можливостей, на наше переконання, може стати підставою для істотних зловживань і спекуляцій як із боку колишніх власників нерухомості, так і з боку державних органів і органів місцевого самоврядування, які братимуть безпосередню участь у процесі розпорядження земельними ділянками.
Водночас Закон № 13174 не пропонує якихось ефективних способів контролю за процесом передачі земельних ділянок у власність / користування колишнім власникам нерухомості, а відсутність чіткого правового зв’язку між знищеним нерухомим майном та земельною ділянкою, на якій воно розташовувалося, може стати справжньою проблемою для реалізації задекларованої законодавцем мети цього Закону.