11 червня 2019, 16:49

На стику юрисдикцій

Забезпечення верховенства права через єдність судової практики ВС

Опубліковано в №24 (678)

Антон Монаєнко
Антон Монаєнко д.ю.н., професор, Заслужений юрист України, Інститут законодавства ВРУ

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики, яка є однією з фундаментних засад ефективного здійснення судочинства. Завдяки єдності судової практики реалізується конституційний принцип рівності всіх громадян перед законом і судом. Саме єдність судової практики найкращим чином відповідає принципам передбачуваності, верховенству права, а також ефективному захисту порушених прав і свобод людини.

Відповідно до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402‑VIII, Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики в порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Зі створенням нового Верховного Суду на практиці виникло багато категорій юрисдикційних спорів щодо розгляду справ у порядку адміністративного, цивільного чи господарського судочинства, де сторонами в такій категорії справ є суб'єкти владних повноважень, фізичні та/чи юридичні особи. У процесі захисту порушених прав та інтересів осіб у таких категоріях справ постає питання про те, до юрисдикції якого суду (адміністративного, господарського чи цивільного) належить вирішення того чи іншого спору, який виник між вищезазначеними особами в результаті подання відповідних позовних заяв.

Категорії юрисдикційних спорів

Такими категоріями справ, які призводять до юрисдикційних спорів, є спори з державним реєстратором щодо прав на нерухоме майно, де оскаржуються його реєстраційні дії; земельні спори з органами місцевого самоврядування як суб'єктами владних повноважень чи господарюючими суб'єктами; спори з Фондом гарантування вкладів фізичних осіб; спори з організації та проведення суб'єктами владних повноважень публічних закупівель тощо. Під час вирішення таких спорів можуть оскаржуватися владні управлінські рішення, дії або бездіяльність відповідного суб'єкта владних повноважень. Однак такі рішення, дії чи бездіяльність у будь-якому випадку можуть стосуватися майнового інтересу або обов'язково впливатимуть на майнові права особи-позивача.

У спорах з державним реєстратором під час визначення юрисдикції спору необхідно виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб'єкт права звертається до суду, а також мети звернення з позовом. Велика Палата Верховного Суду у рішенні від 09.02.2019 р. зазначила, що спір про скасування державної реєстрації ОСББ не є спором у сфері публічно-правових відносин, навіть якщо він виник у зв'язку з протиправним внесенням до реєстру суб'єктом владних повноважень запису про проведення державної реєстрації юридичної особи. Водночас зазначений спір не є таким, що виникає з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин або у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності. Натомість йдеться про абстрактну можливість брати участь у конкретних правовідносинах.

Процесуальне законодавство не визначає юрисдикційну належність такого спору. Однак у постанові від 20.09.2018 р. у справі №813/6286/15 Велика Палата ВС зауважила, що подібні спори найбільш наближені до спорів, пов'язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи. Отже, цей спір має вирішуватися за правилами господарського судочинства, незалежно від суб'єктного складу, за місцезнаходженням юридичної особи.

Правові позиції судів

У земельних спорах із суб'єктами владних повноважень існує декілька позицій щодо віднесення цієї категорії спорів до тієї чи іншої юрисдикції суду.

Вищий адміністративний суд України у постанові Пленуму «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 р. №8 зазначив, що з аналізу норм ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно‑правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень — органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури.

Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 р. №10‑рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України вважає, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, окрім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 17 Кодексу).

Положення п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності необхідно розуміти таким чином, що під час вирішення подібних питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

Вищий господарський суд України у постанові Пленуму «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 р. №6 зазначив, що питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, який виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватися залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто є вони приватноправовими чи публічно-правовими, а також чи відповідає склад сторін у справі ст. 1 Господарського процесуального кодексу України.

З цією метою господарським судам слід аналізувати предмет позову, підстави позову та зміст позовних вимог. Господарським судам підвідомчі лише справи у спорах, що виникають із земельних відносин приватноправового характеру, тобто з відносин, врегульованих нормами цивільного або господарського права та пов'язаних зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності.

У вирішенні питання про те, чи мають земельні відносини приватноправовий характер, необхідно враховувати, що виходячи з положень ст. 13, 14 Конституції України, ст. 177, 181, 324, гл. 30 Цивільного кодексу України, ст. 148 Господарського кодексу України, земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.

До того ж з положень ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, ст. 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, ст. 2, 8, 48, 133, 148, 152, 197 ГК України, ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (надання земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або у користування; відчуження земельних ділянок державної або комунальної власності; укладення, зміна, розірвання договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок; встановлення сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийняття державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами в цивільні та господарські правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, в тому числі із суб'єктами підприємницької діяльності.

Таким чином, ВГСУ у вищезазначеній постанові вказує, що справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, які виникають з правовідносин, в яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за умови відповідності складу сторін спору ст. 1 ГПК, підвідомчі господарським судам.

Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ у постанові Пленуму «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» від 01.03.2013 р. №3 зазначив, що земельні відносини, суб'єктами яких є фізичні чи юридичні особи, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, а об'єктами — землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї), регулюються земельним і цивільним законодавством на принципах забезпечення юридичної рівності прав їхніх учасників, забезпечення гарантій прав на землю (ст. 1 ЦК, ст. 2, 5 Земельного кодексу України). Захист судом прав на землю у цих відносинах здійснюється способами, визначеними ст. 16,21,393 ЦК, ст. 152 ЗК (зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування).

Далі ВССУ у цій же постанові зазначає, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, згідно зі ст. 15 ЦПК розглядаються в порядку цивільного судочинства. Наприклад, це стосується позовів про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо видання дозволу на виготовлення (розробку) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вирішення інших питань, які відповідно до закону необхідні для набуття та реалізації права на землю, про надання чи передачу земельної ділянки у власність або користування або невирішення цих питань, припинення права власності чи користування землею (ст. 116, 118, 123, 128, 131, 144, 146, 147, 149, 151 ЗК та ін.), окрім спорів, передбачених ч. 1 ст. 16 Закону України від 17.11.2009 р. №1559‑УІ «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», про цивільну відповідальність за порушення земельного законодавства (ст. 210, 211 ЗК), про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК).

Таким чином, суди мають виходити з того, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших, по‑перше, є наявність у них спору про цивільне право (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, окрім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства); по‑друге, суб'єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі, як правило, є фізична особа).

Верховний Суд України у своїх рішеннях від 11.11.2014 р. у справі №21‑493а14 та від 09.12.2014 р. у справі №21‑308а14 зазначив, що орган місцевого самоврядування у процесі здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та під час розпорядження земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки. Позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі щодо неї відповідних прав, не може розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Окремі юрисдикційні спори

Окрім земельних спорів, ще одним прикладом юрисдикційних спорів є справа щодо укладення органом місцевого самоврядування із суб'єктом господарювання договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту. В договорі передбачається, що цей суб'єкт господарювання бере пайову участь у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту територіальної громади, а також суб'єкт господарювання перераховує кошти пайової участі на рахунок органу місцевого самоврядування до спеціального фонду відповідного місцевого бюджету в певному розмірі. У зв'язку з цим виник черговий юрисдикційний спір щодо того, в порядку якого судочинства (адміністративного чи господарського) орган державної влади як контролюючий орган за виконанням бюджету може звернутися до суду щодо невиконання суб'єктом господарювання умов договору в частині перерахунку сум коштів на казначейський рахунок органу місцевого самоврядування.

З наведеного вище спору вбачається, що суб'єкт господарювання є учасником господарської діяльності, який має свій статут та відокремлене майно; не підпорядковується органу влади як контролюючому органу за виконанням бюджету; під час укладання вказаного договору не використовував бюджетних коштів органу місцевого самоврядування, а отже, не може бути об'єктом фінансового контролю; є самостійним суб'єктом господарювання в розумінні ст. 55 Господарського кодексу України. Відповідно до цієї статті, суб'єктами господарювання є учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна (крім випадків, передбачених законодавством).

Під час укладення договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту також трапляється відсутність підпорядкованості одного учасника спору (суб'єкт господарювання) іншому (орган місцевого самоврядування) як суб'єкту владних повноважень. Укладаючи вищенаведений договір, орган місцевого самоврядування, відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», здійснював свої господарські функції, тобто був учасником господарської діяльності, а не виконував публічно-владні управлінські функції. Правовідносини між сторонами стосуються спільного фінансування, створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, про що зазначено в договорі. Тобто у цих відносинах орган місцевого самоврядування та суб'єкт господарювання є рівними сторонами, про що свідчить диспозитивність цих відносин. Відповідальність сторін за невиконання цього договору врегульована відповідним розділом у цьому ж договорі.

В цьому випадку обидві сторони правовідносин є рівноправними суб'єктами, дії яких спрямовані на реалізацію права розпоряджатися своїми коштами. Тому зазначений орган місцевого самоврядування не здійснював публічно-владних управлінських функцій, під час укладання цього договору не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАСУ, а вказані відносини мають господарсько-правовий характер.

Таким чином, на нашу думку, орган місцевого самоврядування у вказаних вище правовідносинах (під час укладання договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту) є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, яку він реалізує у зв'язку зі здійсненням управління економікою відповідно до повноважень у сфері економіки, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відповідній адміністративно-територіальній одиниці.

Виходячи з аналізу суб'єктного складу та характеру вищенаведених правовідносин між органом місцевого самоврядування та суб'єктом господарювання, можна дійти висновку, що відносини, які виникли між ними у зв'язку з укладенням зазначеного договору, є господарсько-правовими, а не публічно-правовими. Вказаний орган місцевого самоврядування реалізує надану йому чинним законодавством України господарську компетенцію, укладаючи договори, з огляду на відповідні повноваження за п. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У номері 16 (670) «Юридичної Газети» ми публікували статтю «На кордоні юрисдикцій: розмежування публічно-правових та приватноправових відносин», в якій йшла мова про те, що правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України. Оскільки суб'єкт владних повноважень оголошує відповідний конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, визначає вимоги та умови до учасників такого конкурсу, а потім приймається рішення конкурсного комітету відповідного суб'єкта владних повноважень з визначення переможця та наказ суб'єкта владних повноважень про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця, то такий суб'єкт владних повноважень реалізує публічно-владну управлінську функцію в частині організації та проведення конкурсу, визначення вимог та умов до учасників конкурсу, а також переможця для задоволення власних потреб.

Окрім того, суб'єкт владних повноважень у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) є суб'єктом владних повноважень. Спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру належать до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Ми не відходимо від своєї позиції стосовно розмежування юрисдикції судів у питаннях вирішення такої категорії спорів стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень в порядку адміністративного судочинства в частині визначення правил організації та проведення тендерів, оголошення переможця конкурсу і розгляду спору щодо визнання рішення тендерного комітету після укладення договору між суб'єктами владних повноважень та суб'єктами господарювання як переможця конкурсу в порядку господарського чи цивільного судочинства, залежно від того, чи є сторона, яка виграла конкурс, фізичною чи юридичною особою.

Продовження в наступному номері

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати