11 червня 2019, 16:49

На стику юрисдикцій

Забезпечення верховенства права через єдність судової практики ВС

Опубліковано в №24 (678)

Антон Монаєнко
Антон Монаєнко д.ю.н., професор, заслужений юрист Украї­ни, член НКР при Верховному Суді

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики, яка є однією з фундаментних засад ефективного здійснення судочинства. Завдяки єдності судової практики реалізується конституційний принцип рівності всіх громадян перед законом і судом. Саме єдність судової практики найкращим чином відповідає принципам передбачуваності, верховенству права, а також ефективному захисту порушених прав і свобод людини.

Відповідно до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402‑VIII, Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики в порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Зі створенням нового Верховного Суду на практиці виникло багато категорій юрисдикційних спорів щодо розгляду справ у порядку адміністративного, цивільного чи господарського судочинства, де сторонами в такій категорії справ є суб'єкти владних повноважень, фізичні та/чи юридичні особи. У процесі захисту порушених прав та інтересів осіб у таких категоріях справ постає питання про те, до юрисдикції якого суду (адміністративного, господарського чи цивільного) належить вирішення того чи іншого спору, який виник між вищезазначеними особами в результаті подання відповідних позовних заяв.

Категорії юрисдикційних спорів

Такими категоріями справ, які призводять до юрисдикційних спорів, є спори з державним реєстратором щодо прав на нерухоме майно, де оскаржуються його реєстраційні дії; земельні спори з органами місцевого самоврядування як суб'єктами владних повноважень чи господарюючими суб'єктами; спори з Фондом гарантування вкладів фізичних осіб; спори з організації та проведення суб'єктами владних повноважень публічних закупівель тощо. Під час вирішення таких спорів можуть оскаржуватися владні управлінські рішення, дії або бездіяльність відповідного суб'єкта владних повноважень. Однак такі рішення, дії чи бездіяльність у будь-якому випадку можуть стосуватися майнового інтересу або обов'язково впливатимуть на майнові права особи-позивача.

У спорах з державним реєстратором під час визначення юрисдикції спору необхідно виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб'єкт права звертається до суду, а також мети звернення з позовом. Велика Палата Верховного Суду у рішенні від 09.02.2019 р. зазначила, що спір про скасування державної реєстрації ОСББ не є спором у сфері публічно-правових відносин, навіть якщо він виник у зв'язку з протиправним внесенням до реєстру суб'єктом владних повноважень запису про проведення державної реєстрації юридичної особи. Водночас зазначений спір не є таким, що виникає з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин або у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності. Натомість йдеться про абстрактну можливість брати участь у конкретних правовідносинах.

Процесуальне законодавство не визначає юрисдикційну належність такого спору. Однак у постанові від 20.09.2018 р. у справі №813/6286/15 Велика Палата ВС зауважила, що подібні спори найбільш наближені до спорів, пов'язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи. Отже, цей спір має вирішуватися за правилами господарського судочинства, незалежно від суб'єктного складу, за місцезнаходженням юридичної особи.

Правові позиції судів

У земельних спорах із суб'єктами владних повноважень існує декілька позицій щодо віднесення цієї категорії спорів до тієї чи іншої юрисдикції суду.

Вищий адміністративний суд України у постанові Пленуму «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 р. №8 зазначив, що з аналізу норм ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно‑правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень — органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури.

Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 р. №10‑рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України вважає, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, окрім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 17 Кодексу).

Положення п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності необхідно розуміти таким чином, що під час вирішення подібних питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

Вищий господарський суд України у постанові Пленуму «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 р. №6 зазначив, що питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, який виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватися залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто є вони приватноправовими чи публічно-правовими, а також чи відповідає склад сторін у справі ст. 1 Господарського процесуального кодексу України.

З цією метою господарським судам слід аналізувати предмет позову, підстави позову та зміст позовних вимог. Господарським судам підвідомчі лише справи у спорах, що виникають із земельних відносин приватноправового характеру, тобто з відносин, врегульованих нормами цивільного або господарського права та пов'язаних зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності.

У вирішенні питання про те, чи мають земельні відносини приватноправовий характер, необхідно враховувати, що виходячи з положень ст. 13, 14 Конституції України, ст. 177, 181, 324, гл. 30 Цивільного кодексу України, ст. 148 Господарського кодексу України, земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.

До того ж з положень ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, ст. 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, ст. 2, 8, 48, 133, 148, 152, 197 ГК України, ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (надання земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або у користування; відчуження земельних ділянок державної або комунальної власності; укладення, зміна, розірвання договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок; встановлення сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийняття державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.

Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами в цивільні та господарські правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, в тому числі із суб'єктами підприємницької діяльності.

Таким чином, ВГСУ у вищезазначеній постанові вказує, що справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, які виникають з правовідносин, в яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, за умови відповідності складу сторін спору ст. 1 ГПК, підвідомчі господарським судам.

Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ у постанові Пленуму «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» від 01.03.2013 р. №3 зазначив, що земельні відносини, суб'єктами яких є фізичні чи юридичні особи, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, а об'єктами — землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї), регулюються земельним і цивільним законодавством на принципах забезпечення юридичної рівності прав їхніх учасників, забезпечення гарантій прав на землю (ст. 1 ЦК, ст. 2, 5 Земельного кодексу України). Захист судом прав на землю у цих відносинах здійснюється способами, визначеними ст. 16,21,393 ЦК, ст. 152 ЗК (зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування).

Далі ВССУ у цій же постанові зазначає, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, згідно зі ст. 15 ЦПК розглядаються в порядку цивільного судочинства. Наприклад, це стосується позовів про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо видання дозволу на виготовлення (розробку) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вирішення інших питань, які відповідно до закону необхідні для набуття та реалізації права на землю, про надання чи передачу земельної ділянки у власність або користування або невирішення цих питань, припинення права власності чи користування землею (ст. 116, 118, 123, 128, 131, 144, 146, 147, 149, 151 ЗК та ін.), окрім спорів, передбачених ч. 1 ст. 16 Закону України від 17.11.2009 р. №1559‑УІ «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», про цивільну відповідальність за порушення земельного законодавства (ст. 210, 211 ЗК), про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК).

Таким чином, суди мають виходити з того, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших, по‑перше, є наявність у них спору про цивільне право (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, окрім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства); по‑друге, суб'єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі, як правило, є фізична особа).

Верховний Суд України у своїх рішеннях від 11.11.2014 р. у справі №21‑493а14 та від 09.12.2014 р. у справі №21‑308а14 зазначив, що орган місцевого самоврядування у процесі здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та під час розпорядження земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки. Позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі щодо неї відповідних прав, не може розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Окремі юрисдикційні спори

Окрім земельних спорів, ще одним прикладом юрисдикційних спорів є справа щодо укладення органом місцевого самоврядування із суб'єктом господарювання договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту. В договорі передбачається, що цей суб'єкт господарювання бере пайову участь у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту територіальної громади, а також суб'єкт господарювання перераховує кошти пайової участі на рахунок органу місцевого самоврядування до спеціального фонду відповідного місцевого бюджету в певному розмірі. У зв'язку з цим виник черговий юрисдикційний спір щодо того, в порядку якого судочинства (адміністративного чи господарського) орган державної влади як контролюючий орган за виконанням бюджету може звернутися до суду щодо невиконання суб'єктом господарювання умов договору в частині перерахунку сум коштів на казначейський рахунок органу місцевого самоврядування.

З наведеного вище спору вбачається, що суб'єкт господарювання є учасником господарської діяльності, який має свій статут та відокремлене майно; не підпорядковується органу влади як контролюючому органу за виконанням бюджету; під час укладання вказаного договору не використовував бюджетних коштів органу місцевого самоврядування, а отже, не може бути об'єктом фінансового контролю; є самостійним суб'єктом господарювання в розумінні ст. 55 Господарського кодексу України. Відповідно до цієї статті, суб'єктами господарювання є учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна (крім випадків, передбачених законодавством).

Під час укладення договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту також трапляється відсутність підпорядкованості одного учасника спору (суб'єкт господарювання) іншому (орган місцевого самоврядування) як суб'єкту владних повноважень. Укладаючи вищенаведений договір, орган місцевого самоврядування, відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», здійснював свої господарські функції, тобто був учасником господарської діяльності, а не виконував публічно-владні управлінські функції. Правовідносини між сторонами стосуються спільного фінансування, створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, про що зазначено в договорі. Тобто у цих відносинах орган місцевого самоврядування та суб'єкт господарювання є рівними сторонами, про що свідчить диспозитивність цих відносин. Відповідальність сторін за невиконання цього договору врегульована відповідним розділом у цьому ж договорі.

В цьому випадку обидві сторони правовідносин є рівноправними суб'єктами, дії яких спрямовані на реалізацію права розпоряджатися своїми коштами. Тому зазначений орган місцевого самоврядування не здійснював публічно-владних управлінських функцій, під час укладання цього договору не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАСУ, а вказані відносини мають господарсько-правовий характер.

Таким чином, на нашу думку, орган місцевого самоврядування у вказаних вище правовідносинах (під час укладання договору про пайову участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту) є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, яку він реалізує у зв'язку зі здійсненням управління економікою відповідно до повноважень у сфері економіки, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відповідній адміністративно-територіальній одиниці.

Виходячи з аналізу суб'єктного складу та характеру вищенаведених правовідносин між органом місцевого самоврядування та суб'єктом господарювання, можна дійти висновку, що відносини, які виникли між ними у зв'язку з укладенням зазначеного договору, є господарсько-правовими, а не публічно-правовими. Вказаний орган місцевого самоврядування реалізує надану йому чинним законодавством України господарську компетенцію, укладаючи договори, з огляду на відповідні повноваження за п. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У номері 16 (670) «Юридичної Газети» ми публікували статтю «На кордоні юрисдикцій: розмежування публічно-правових та приватноправових відносин», в якій йшла мова про те, що правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України. Оскільки суб'єкт владних повноважень оголошує відповідний конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, визначає вимоги та умови до учасників такого конкурсу, а потім приймається рішення конкурсного комітету відповідного суб'єкта владних повноважень з визначення переможця та наказ суб'єкта владних повноважень про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця, то такий суб'єкт владних повноважень реалізує публічно-владну управлінську функцію в частині організації та проведення конкурсу, визначення вимог та умов до учасників конкурсу, а також переможця для задоволення власних потреб.

Окрім того, суб'єкт владних повноважень у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) є суб'єктом владних повноважень. Спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру належать до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Ми не відходимо від своєї позиції стосовно розмежування юрисдикції судів у питаннях вирішення такої категорії спорів стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень в порядку адміністративного судочинства в частині визначення правил організації та проведення тендерів, оголошення переможця конкурсу і розгляду спору щодо визнання рішення тендерного комітету після укладення договору між суб'єктами владних повноважень та суб'єктами господарювання як переможця конкурсу в порядку господарського чи цивільного судочинства, залежно від того, чи є сторона, яка виграла конкурс, фізичною чи юридичною особою.

Проте на практиці складається ситуація, що особа може роками захищати свої порушені права та інтереси з боку відповідних суб'єктів владних повноважень, подаючи відповідні позовні заяви спочатку до одного суду, а потім до іншого суду з метою перегляду раніше прийнятого рішення за нововиявленими обставинами у зв'язку з прийнятим на користь цієї особи рішення суду іншої юрисдикції. Таким чином, особа в умовах плутанини з визначенням юрисдикції суду за певними категоріями справ у судах різних юрисдикцій роками шукатиме істину у вирішенні того чи іншого спору. Це затягуватиме судовий процес захисту прав та інтересів особи, а також порушуватиме розумні строки розгляду і вирішення справи, які мають бути достатніми для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів. Однак залишається відкритим питання, чи сприятиме така ситуація формуванню єдності та сталості судової практики задля ефективного і швидкого захисту порушених прав та інтересів особи, доступності особам правосуддя і реалізації права на справедливий суд у перспективі, що в майбутньому може порушувати ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

До того ж особа, чиї права, свободи та інтереси були порушені суб'єктом владних повноважень в результаті виконання публічно-владних управлінських функцій, не повинна замислюватися над тим, до якої юрисдикції суду належить вирішення того чи іншого спору. Адже держава має забезпечити правильність застосування законодавства, його прогнозованість та зрозумілі правила визначення юрисдикції суду (адміністративного, господарського, цивільного) у процесі вирішення юрисдикційних спорів, таким чином сприяючи реалізації принципу верховенства права в захисті порушених прав, інтересів чи свобод.

Конституційний Суд України в Рішенні від 25.11.1997 р. №6‑зп сформулював правову позицію щодо ефективного засобу юридичного захисту порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Реалізація права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів також має відповідати вимозі стосовно доступності правосуддя, про що зазначено в міжнародних правових документах: Загальній декларації прав людини (ст. 8), Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (ст. 14), Конвенції (ст. 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29.11.1985 р. (п. 4).

Наприклад, громадяни України ініціювали провадження із земельного спору в ЄСПЛ, яке через особливості чинного законодавства України перейшло у площину спору щодо визначення юрисдикції: цивільної чи адміністративної. Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Омельченки проти України» від 13.11.2018 р., в якому Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів. Для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (див., зокрема, §36 рішення у справі «Беллет проти Франції» від 04.12.1995 р., §50 рішення у справі «Церква села Сосулівка проти України» від 28.02.2008 р. та посилання на них).

Також Суд зазначив, що його завдання полягає не в тому, щоб досліджувати, чи мали національні суди відповідну компетенцію розглядати справу по суті, або встановлювати, якому з судів підсудний розгляд скарги заявників по суті (див. §51 «Церква села Сосулівка проти України»).

У зв'язку з цим Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а також що суди в результаті ухвалили рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції. Суд вже роз'яснив у своїй прецедентній практиці щодо України, що суперечливі приписи національних судів у визначенні юрисдикції у справі, якщо це призвело до неможливості розгляду зазначеної справи по суті, прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує суть права заявника на доступ до суду (див. п. 53 «Церква села Сосулівка проти України»).

Водночас є інша практика ЄСПЛ, яка свідчить, що відмова від вирішення певної категорії справ у судовому порядку є порушенням доступу до правосуддя та ст. 6 Конвенції. ЄСПЛ у справі «Трегубенко проти України» встановив порушення права на доступ до правосуддя в тому, що деякі цивільно-правові спори відповідно до чинного законодавства України не підлягали розгляду в суді. Зокрема, згідно з п. 44 Рішення ЄСПЛ від 02.11.2004 р. у справі «Трегубенко проти України» Суд звертає увагу на те, що рішення Пленуму Верховного Суду України, ratio decidendi, усувало з‑під юрисдикції судів будь-який розгляд саме такої категорії цивільних спорів, щодо відшкодування вартості майна, як і у цій справі. Суд вважає, що таке виключення суперечить праву на доступ до суду, гарантованому ч. 1 ст. 6 Конвенції.

Відповідно до п. 65 Рішення ЄСПЛ від 28.11.1999 р. у справі «Брумареску проти Румунії», Суд зазначає, що суттю рішення Верховного Суду від 01.03.1995 р. було те, що суди взагалі не мають юрисдикції вирішувати такі цивільні спори як позов про повернення майна у цій справі. Суд вважає, що виключення таких справ з юрисдикції судів суперечить праву на доступ до суду, гарантованому п. 1 ст. 6 Конвенції.

Критерії розмежування юрисдикції судів

Враховуючи певну незрозумілість стосовно того, до юрисдикції якого суду (адміністративного, господарського, цивільного) варто віднести вирішення того чи іншого спору, з метою забезпечення єдності судової практики в ефективному захисті прав, свобод та інтересів особи, доступності правосуддя в майбутньому та забезпечення розгляду справи в розумні строки, все ж таки доцільно виходити з наступного.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Відповідно до ч. 3 ст. 19 КАС, адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватноправовому спорі та заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства та перебуває на розгляді відповідного суду.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи майнового інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи майнового інтересу призвели владні рішення, управлінські дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень.

Отже, під час розгляду такої категорії справ у судовому порядку необхідно дивитися на кінцеву мету вирішення спору. Якщо мова йде про захист цивільного права, незважаючи на виконання публічно-владних управлінських функцій відповідними суб'єктами владних повноважень шляхом прийняття рішень, здійснення дій чи бездіяльності, якщо в результаті вони спрямовані на реалізацію цивільного права, то захист відповідного порушеного права чи інтересу має відбуватися в порядку цивільного судочинства. Якщо відбулося порушення права особи суб'єктом владних повноважень рішенням, дією чи бездіяльністю у зв'язку з реалізацією ним господарської компетенції, то захист такого порушеного права особи має здійснюватися в порядку господарського судочинства.

У п. 41 рішення ЄСПЛ у справі «Церква села Сосулівка проти України» від 28.02.2008 р. Суд зазначив, що згідно з принципами, які закріплені в його практиці (див., п. 31 рішення у справі «Пудас проти Швеції» (Pudas v. Sweden) від 27.10.1987 р.), спір щодо «права», про яке можна стверджувати (принаймні на підставах, які можна довести), що воно визнається в національному праві, а також є реальним і важливим. Спір може стосуватися як фактичного існування права, так і обсягів та способу його реалізації. Зрештою, результат провадження повинен безпосередньо впливати на можливість реалізації права, про яке йдеться у справі. Окрім того, чи буде право розглядатися як право цивільного характеру у світлі відповідних положень Конвенції, має визначатися не лише за юридичною галузевою кваліфікацією, але й за його матеріально-правовим змістом та наслідками реалізації цього права в межах національної правової системи (див. п. 89 рішення у справі «Кьоніг проти Німеччини» від 28.06.1978 р. (Konig v. Germany)). Відповідно, вирішальним для визначення того, чи стосується справа прав цивільного характеру, вважається безпосередньо характер права, яке є предметом розгляду (див. п. 90 «Кьоніг проти Німеччини»).

Водночас ЄСПЛ у рішенні від 19.03.1997 р. у справі «Хорнсбі проти Греції» вказав, що право на справедливий судовий розгляд гарантоване ст. 6 Конвенції та його доцільно тлумачити крізь призму преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права частиною загального спадку Договірних держав. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який разом з іншими вимагає, щоб остаточні судові рішення не ставилися під сумнів.

Якщо повернутися до земельних спорів і питання про те, до якої юрисдикції вони мають бути віднесені у процесі їх вирішення, то у разі прийняття органами місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право, який не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.

Органи місцевого самоврядування можуть бути суб'єктами як приватних, так і публічних правовідносин. Причому правовий статус органів публічної влади визначається виключно нормами публічного права, незалежно від того, які права публічно-правового характеру (цивільні чи публічні) вони мають намір реалізувати.

У відносинах, які склалися між учасниками справи, орган місцевого самоврядування як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо передачі земельної ділянки у приватну власність чи оренду в порядку, визначеному законом, та при цьому не здійснює публічно-владні управлінські функції. Тому предметом позову має бути саме перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі щодо неї відповідних прав, що не є предметом розгляду за правилами КАС України.

Суд, який розглядає справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції. Зокрема, у п. 24 рішення ЄСПЛ від 20.07.2006 р. у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Суд вказав, що словосполучення «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

До того ж ЄСПЛ у рішенні від 12.10.1978 р. у справі «Занд проти Австрії» зазначив, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на зазначене, не вважається «судом, встановленим законом» орган, який не маючи юрисдикції, здійснює судовий розгляд на підставі практики, яка не передбачена законом.

Тому у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

У постанові ВП ВС від 03.04.2019 р. у справі №727/1002/17 зазначається, що позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії міської ради щодо прийняття окремих пунктів рішення «Про розгляд звернень юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців щодо надання земельних ділянок в оренду, поновлення договорів оренди землі, визнання такими, що втратили чинність, та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань», а також скасувати зазначені пункти.

На думку міської ради, цю справу не варто розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскаржувані пункти рішення міської ради стосуються процесу укладання договорів оренди земельних ділянок та їх умов. Ухвалюючи рішення за результатами розгляду касаційної скарги, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що позивач оскаржував окремі пункти ненормативного акта органу місцевого самоврядування про відмову в поновленні договору оренди земельної ділянки, яка є комунальною власністю, а міськрада під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Отже, виник спір про цивільне право. Подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей встановлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки. У відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій. З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, а також враховуючи суб'єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства. Схожого висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові від 20.06.2018 р. у справі №727/10968/17.

Проте коли органи місцевого самоврядування як суб'єкти владних повноважень здійснюють публічно-владні управлінські функції у сфері земельних відносин та їхні рішення не пов'язані з отриманням права власності, оренди земельної ділянки тощо, тобто із цивільним правом, тоді такий земельний спір має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до практики Великої Палати Верховного Суду, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, окрім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28.11.2018 р. у справі №826/5735/16). Отже, рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності на земельну ділянку чи права користування. Також отримання такого дозволу на розробку проекту землеустрою певною особою не означає, що ця особа набуває цивільні права, тому що вказаний дозвіл не є правовстановлюючим актом, а отже, не породжує майнових прав особи.

Ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих ЦК України, ГК України, та спору про право, що виникає з відповідних відносин, наявність в законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом, відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.

У перспективі, з метою забезпечення дійсної єдності та сталості судової практики й захисту порушених прав та інтересів особи в розумні строки, для визначення юрисдикції господарського суду щодо розгляду конкретної справи має значення суб'єктний склад саме сторін правочину та наявність спору, що виник у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності. Аналіз змісту та підстав поданого позову має свідчити про те, що спір між сторонами виник щодо недійсності господарського договору, яким було опосередковано зобов'язальні правовідносини сторін спору з постачання товарів, виконання робіт чи надання послуг, незважаючи на реалізацію публічно-владних управлінських функцій суб'єктом владних повноважень, які передували укладанню відповідного господарського договору між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом господарювання.

Окрім того, ЄСПЛ у справі «Аксіс та інші проти Туреччини» дійшов висновку, що очевидні суперечності у прецедентній практиці вищого суду та невиконання механізму, спрямованого на забезпечення гармонізації судової практики, є причиною порушення прав громадян на справедливий судовий розгляд.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати