15 вересня 2023 року в Києві ГО «Адвокат майбутнього» презентувала висновки дослідження результатів державної політики реформування прокуратури протягом 2014-2023 років, суспільного сприйняття діяльності прокуратури та рекомендацій щодо її подальшого реформування.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Рекомендації були представлені у формі концепції реформування прокуратури в Україні та розробленого на її основі законопроєкту з відповідними супровідними документами, які були розроблені на підставі ex-post оцінки державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014–2023 років.
На початку заходу Дар’я Писаренко, юристка, виконавча директорка ГО «Адвокат майбутнього», зазначила, що з 2014 по 2023 рр. прокуратура України перебуває в постійній реформі, що надважливим для суспільства, оскільки прокуратура як один з акторів системи правосуддя (разом із судами та адвокатурою) саме творить його: «Запит на правосуддя згідно з усіма соціологічними дослідженнями є найбільшим. Ми розуміємо, що є, куди рухатися вперед в розвитку системи правосуддя – особливо якщо ми говоримо про рух уперед до Європейського Союзу. І попри те, що система правосуддя не містить стільки регулювальних елементів, як деякі інші (наприклад, економіка) в системі ЄС, однак система правосуддя, зокрема прокуратура, також мають свої рекомендації».
Так, вона поділилася деякими цифрами з дослідження, зокрема розповівши про уявлення респондентів про функціональне призначення прокуратури. Цікаво, що 47% респондентів назвали функцією прокуратури нагляд за дотриманням прав усіх учасників процесу з метою запобігання їх порушень, 43% – розслідування злочинів, 37% – нагляд за законністю діяльності підприємств, установ та організацій (державних, приватних та комунальних), 34% – підтримання публічного обвинувачення в суді, 2% – інше, 13% – не знають або важко сказати.
(для перегляду натисніть на зображення)
Водночас більш ніж половина (61%) респондентів заявили про довіру до органів прокуратури. Так, половина з них (50%) задекларували переважну довіру, а 11% – повну довіру. Натомість більше чи менше не довіряють цьому органу 34% опитаних.
Як зазначається в дослідженні, рівень довіри частково залежить від досвіду контактів з органами прокуратури, зокрема серед тих, хто такий досвід мав, довіра менш поширена (65% проти 51% серед осіб, які особисто не мали справ із прокуратурою). Проте такі відмінності визначаються лише досвідом контактування загалом і не залежать від часу таких контактів – до чи після початку повномасштабної війни.
Цікавим є те, що 48% респондентів вважають діяльність прокуратури здебільшого або й цілком ефективною. Водночас як здебільшого або цілком неефективною цю діяльність вважали 35%, а як за позитивними, так і негативними оцінками переважали помірковані позиції.
(для перегляду натисніть на зображення)
Серед іншого, було зазначено, що однією з найбільш проривних змін у реформуванні прокуратури стало запровадження конкурсного відбору на посади прокурорів і можливість обійняти ці посади юристам, які не мали до цього досвіду роботи у прокуратурі, що є важливим чинником оновлення персонального складу органів прокуратури, зміни організаційної культури та етичних орієнтирів за рахунок приливу «нової крові».
Основним рушієм реформ, на думку дослідників, стали зміни щодо функціонала прокуратури. Зокрема, прокуратура була позбавлена такого радянського рудимента, характерного переважно для авторитарних режимів – функції загального нагляду за дотриманням законодавства, а також невластивої прокуратурі функції слідства. Відтепер органи прокуратури зосереджені на виконанні своїх природних функцій – публічному обвинуваченні та організацією слідства.
Водночас залишається низка системних проблем, які все ще потребують вирішення і продуманої державної політики, що базується на даних. Серед них:
- наявні інституційні механізми не забезпечують повною мірою незалежність прокурора;
- прокуратура продовжує виконувати невластиву їй і неконституційну функцію координації правоохоронної діяльності та боротьби зі злочинністю;
- обсяг повноважень та реального впливу Генерального прокурора є надмірним і часто виходить за межі, визначені законом, або ж ці межі розмиті;
- призначення Генерального прокурора досі є по суті політичним і не ґрунтується виключно на професійних якостях кандидатів, що також підважує незалежність прокуратури як інституту правосуддя;
- відсутня система оцінки якості роботи прокурора;
- прокурорське самоврядування не виконує повною мірою свого призначення зі сприяння організації прокурорської діяльності, підвищення професійного рівня прокурорів, захисту їх прав та представництва інтересів.
Микола Хавронюк, д.ю.н., професор кафедри кримінального та кримінального процесуального права Національного університету «Києво-Могилянська академія», директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, вказав, що прокуратура в останні роки стала перетворюватися з органу з «невідомим» статусом в орган судової влади. Причиною цьому стали зміни до Конституції від 2016 року, коли прокуратура була перенесена в розділ «Правосуддя».
За його словами, прокуратура в Україні є конституційним органом, тож важливо, щоб перелік її функцій у Конституції України та законодавстві збігалися. Водночас він зазначив, що функції та повноваження на їх реалізацію, що визначені в законі «Про прокуратуру» та КПК України визначені недосконало, що змушує практиків та науковців сперечатися щодо їх змісту.
«Якщо з «публічним обвинуваченням» все зрозуміло, то з «процесуальним керівництвом досудовим розслідуванням», «організацією досудового розслідування» та «наглядом за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями» – ні», – сказав він.
Щодо незалежності керівника прокуратури, то, за словами Миколи Хавронюка, порядок призначення Генпрокурора є політичним, проте сама посада – політично нейтральною. Також він зазначив, що обсяг повноважень Генпрокурора є надмірним, оскільки деякі з них можна передати іншим суб’єктам – насамперед органам прокурорського самоврядування. Також, на його думку, Офіс Генпрокурора виконує ряд непрофільних функцій.
(для перегляду натисніть на зображення)
«Прокурор має бути незалежним від своїх керівників, від якихось політичних сил. Він має бути незалежним у фінансово-матеріальному плані. Всі прокурори мають бути незалежними одне від одного та самостійно ухвалювати будь-які рішення. І сама прокуратура як орган має бути інституційно незалежною від політичних, економічних, фінансових впливів, зокрема олігархату», – розповів пан Хавронюк.
Експерт з кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ Євген Крапивін заявив, що законодавство про прокуратуру з ідеями, які закладені, дійсно відповідає європейським стандартам. Інше питання є в тому, чи вдалося їх наповнити практичним змістом.
«І ось тут якраз виникають певні недосконалості, проблеми. І пропозиції, які ми висуваємо, направлені на те, щоб довершити ті революційні ідеї 2014 року, які так і є нереалізованими… Що відрізняє європейську прокуратуру від української прокуратури до Майдану чи радянської? Тому що це не просто професія незалежна, а професія самоврядна. Є всього чотири правничі професії самоврядні – це судді, адвокати, нотаріат і прокурори. Коли мова йде про суддів, то ні в кого питань не виникає, про адвокатів – тим паче. Здається, що питання самоврядності юридичної професії адвокатів… Воно як синонім у людей сприймається. Але коли мова йде про прокурорів, то постійно перепитують: «А чому?», «А як?», «А для чого?», «А що робити з тим, що всі ці речі визначені законом?».
Також він наголосив на тому, що в прокуратурі України існує щорічна система оцінювання, проте відсутня система постійної індивідуальної оцінки (КРІ). Водночас розвивається дисциплінарна практика, однак недостатньо визначеними є окремі підстави відповідальності, а кількість та види дисциплінарних стягнень є недостатніми.
На презентаціях дослідження був присутній також представник Офісу Генерального прокурора-начальник Департаменту кримінально-правової політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора Олексій Бонюк. Він заявив, реформа прокуратури наразі передбачає три фундаментальні етапи, які тривають.
«Найважливіше – це кадрове перезавантаження. Заради справедливості скажу – цей етап ще триває через те, що ряд прокурорів продовжують брати участь в атестаційній процедурі. Зміна підходів щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення – тут частково відбулась реформа. Найбільший етап буде ще тривати – як раз колеги зачіпали плани, які містяться в Стратегії розвитку – ці плани стосуються зміни правил. Треба бути справедливими, що в межах реформи прокуратури, мабуть, ми не можемо говорити, що ми реформуємо процесуальне законодавство, матеріально-кримінальне законодавство. До прикладу, ми говорили про KPI. У нас прокурори, щодо деяких країн, які з нами сусідні, вони (прокурори в сусідніх країнах – авт.) в декілька разів менше спрямовують проваджень до суду і в декілька разів менше отримують вироків в результаті своєї роботи», – сказав він.
Матеріали підготовлені громадською організацією «Адвокат майбутнього» в межах проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується консорціумом українських громадських організацій за фінансової підтримки Європейського Союзу. Вміст матеріалів не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.