Вперше в історії України відбулася акція протесту нотаріусів. 25 лютого 2019 року під стінами Кабміну нотаріальна спільнота виступила проти корупції в сфері держреєстрації. Так, одночасно у всіх регіонах нотаріуси, які не змогли приїхати до Києва, приєдналися до неї іншим способом - не вчиняли цього дня нотаріальні дії. Про передумови та наслідки протесту нотарусів «ЮГ» розповіла віце-президент НПУ Олена Кирилюк.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
- Пані Олено, чи дійсно нотаріуси в Україні незаконно обмежені у повному обсязі здійснювати професійну діяльність? У чому це проявляється?
- Усе розпочалося у 2016 році, коли були внесені зміни в процедуру контролю в сфері державної реєстрації і з’явилися такі поняття та явища як «моніторинг», «камеральна перевірка», «Комісія з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації» тощо.
Водночас регулятор, ініціюючи вказані зміни, «забув» прописати диференціацію порушень і санкцій. Що це означає на практиці? Уявіть ситуацію, якщо б у Кримінальному кодексі видалили усю «Особливу частину» та дозволили суддям самостійно встановлювати, що є кримінальним правопорушенням, і самостійно обирати конкретну санкцію на власний розсуд. Наприклад, за умисне вбивство - штраф, а за дрібну крадіжку - позбавлення волі на 15 років.
Отже, реєстраторам за грубі порушення, які призвели до завдання шкоди громадянам, можуть анулювати доступ до реєстрів на два тижні, а за дрібні технічні помилки (чорно-біла сканкопія тощо), які не впливають ні на чиї права, можуть заблокувати роботу до шести місяців. До того ж у період блокування доступів до реєстрів нотаріус не може користуватися даними Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ДРРП) і Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, громадських формувань (ЄДР) шляхом безпосереднього доступу.
Водночас ст. 46-1 Закону України «Про нотаріат» прямо передбачає, що нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов’язково «використовує відомості єдиних та державних реєстрів шляхом безпосереднього доступу до них». Зокрема, дана норма передбачає обов’язкове використання нотаріусом ДРРП та ЄДР.
Тобто в результаті вищевказаної реформи фактично контролюючий орган у сфері державної реєстрації втручається в сферу нотаріату. Притягаючи нотаріуса до відповідальності як державного реєстратора, регулятор порушує норми законодавства про нотаріат, обмежуючи нотаріуса у праві вчиняти нотаріальні дії в повному обсязі, адже без доступу до відповідних реєстрів нотаріус не має можливості вчиняти нотаріальні дії з нерухомим майном.
Проте це ще не все. Ці зміни були першим етапом у незаконному обмеженні нотаріусів у праві вчиняти нотаріальні дії в повному обсязі. Другим етапом стало прийняття Мін'юстом Наказу №4146/5 від 29.12.2018 року (діє з 04.01.2019 року), згідно з яким для відновлення доступу до реєстрів нотаріуса зобов'язали надавати сертифікат про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, який видається за результатами проходження автоматизованого анонімного тестування. Таким чином, навіть після закінчення строку блокування доступу до реєстрів, відтепер продовжується незаконно обмежуватися право нотаріуса на здійснення в повному обсязі нотаріальної діяльності, а для відновлення доступу вимагається переекзаменація.
- Для чого була організована 25.02.2019 року акція протесту під стінами КМУ? Що це дало у результаті?
- Слід сказати, що акція протесту буда далеко не першим кроком, на який пішла нотаріальна спільнота. Впродовж більше ніж двох років Нотаріальна палата України організовувала круглі столи, конференції, прес-конференції та інші заходи, до участі в яких запрошувалися представники Мін’юсту, народні депутати, науковці, експерти, громадськість, для обговорення та привернення уваги до нагальних проблем нотаріату, рейдерства, корупції в сфері державної реєстрації. У лютому 2018 року був навіть підписаний Меморандум про співпрацю НПУ з Мін’юстом.
Натомість Міністерством юстиції було підтримано та ініційовано ряд законопроектів (№9140, №9311, правки до №8121), які, на думку експертів, містили значні рейдерські та корупційні ризики. У нас наразі зібрана величезна кількість антикорупційних експертиз, які підтверджують наявність корупційних ризиків в усіх нормативно-правових актах та їх проектах, проти яких виступала нотаріальна спільнота, а також було зазначено у висновках міжнародної нотаріальної спільноти (Міжнародного союзу нотаріату) тощо. НПУ здійснила власну експертизу цих документів згідно ст. 16 Закону України «Про нотаріат». За результатом зібрання усієї доказової бази НПУ багаторазово спрямовувала звернення до Міністра юстиції України з клопотанням ініціювати конструктивні зміни; скасувати незаконний наказ; припинити підтримувати проекти, які мають корупційні, рейдерські ризики та ознаки антиконституційності.
Лише після того, як були вичерпані усі можливості «кабінетного» спілкування і ми отримали запевнення, що нас відмовляються чути, Радою НПУ було прийняте колегіальне рішення провести акцію мирного протесту. Акція, проведена 25 лютого, стала першою в історії українського нотаріату і була спрямована проти руйнівного для нотаріату впливу обраного регулятором способу реформування системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, системного та планомірного створення механізмів, що дозволяють зі значним розмахом процвітати рейдерству та створюють корупційні схеми.
Завданням акції було спонукати органи державної влади привести у відповідність до вимог міжнародних стандартів, положень Угоди про асоціацію з ЄС, нормативних документів Міжнародного союзу нотаріату, положення законодавства України, що регулюють діяльність нотаріату та діяльність у сфері державної реєстрації прав та бізнесу - шляхом виключення положень, які здійснюють згубний вплив на нотаріат та його розвиток, з метою усунення штучних перешкод у здійсненні нотаріальної діяльності нотаріусами України для забезпечення населення України належним доступом до нотаріуса.
На швидкий результат ми не очікуємо, але привернути увагу широкого кола громадськості та органів державної влади, безперечно, вдалося. Впродовж усього тижня ця новина була в провідних ЗМІ, стрічках соцмереж, на телеканалах.
- Чи будуть й надалі подібні акції?
- У разі необхідності та відсутності належної реакції з боку влади наступними нашими кроками може стати привернення уваги міжнародної спільноти шляхом проведення акцій протесту під посольствами іноземних держав. Адже рейдерські і корупційні ризики загрожують не лише правам громадян та юридичних осіб України та національній безпеці держави в цілому, але й становлять величезну загрозу іноземним інвесторам та громадянам, які мають майно на території України.
- Чи вважаєте ви з етичної точки зору допустимими такі акції, чи існують інші шляхи?
- Реалізація конституційного права на участь у мирних акціях протесту - це моральний обов’язок кожного свідомого громадянина, тим паче, юриста. Таким чином можна сигналізувати суспільству про загрозу безпеці конституційного права на власність.
- Яким чином необхідно реформувати систему контролю в сфері державної реєстрації?
- Є досить багато поглядів і проектів реформування системи контролю у сфері державної реєстрації, які заслуговують на увагу, адже базуються на дотриманні принципів змагальності, рівності прав, законності тощо. Зокрема, віднесення процедури розгляду скарг до компетенції суду, водночас і встановлення для цього окремої спрощеної прискореної процедури.
Іншою концепцією реформування (яка одноголосно була підтримана на акції протесту 25 лютого, а також приймалася в якості Резолюції на черговому З’їзді нотаріусів України 20 квітня 2018 року) є обов’язкове запровадження конкретних критеріїв (диференціації) для здійснення моніторингу реєстраційних дій та диференціації застосування відповідальності (санкцій) за порушення в сфері державної реєстрації, а також розмежування видів відповідальності в залежності від відповідного виду порушення, допущеного нотаріусом або державним реєстратором (постанова КМУ №990); забезпечення участі громадськості в процесі розгляду скарг у сфері державної реєстрації; запровадження прозорих механізмів, які забезпечуватимуть процесуальні права скаржників, суб’єктів оскарження в процесі розгляду скарг у сфері державної реєстрації (постанови КМУ №1128, №990) тощо.
- Що являє собою постанова КМУ №860? Чи насправді потрібне тестування реєстраторів (через вчинені саме ним порушення) і отримання ними сертифікату про підтвердження професійної компетентності?
- Сама по собі постанова №860 від 24.10.2018 року спрямована на реалізацію впродовж 2019-2020 років експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», шляхом проведення автоматизованого анонімного тестування.
Водночас жодного згадування нотаріусів у тексті постанови немає. Відповідно до ст. 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та ст. 6 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», нотаріус є державним реєстратором у силу того, що він є нотаріусом. Ніяких додаткових вимог щодо кваліфікації, професійної компетентності до нотаріусів законом не передбачено.
Проте вказана постанова затверджує Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (Порядок). П. 2 даного Порядку встановлює, серед іншого, обов’язкове визначення професійної компетентності щодо державних реєстраторів, стосовно яких Мін'юстом прийнято рішення про тимчасове блокування доступу до ДРПП та/або ЄДР, перед відновленням їм доступу до відповідного реєстру. Тобто даний пункт також не містить прямої вказівки на нотаріусів, але перший заступник Міністра юстиції України своїм наказом №4146/5 від 29.12.2018 року поширила дію постанови №860 і на нотаріусів. Таким чином, у порушення закону для нотаріусів, чий доступ до реєстрів був тимчасово заблокований, було введено додаткову переекзаменацію та обмеження можливості в повній мірі здійснювати нотаріальну діяльність до проходження відповідного тестування.
- Як проходить сама процедура вищезазначеного тестування і в чому його недоліки?
- Передусім, викликає сумнів склад комісії, яка проводить дане тестування та фіксує його результати, адже рівень кваліфікації вказаних осіб та перевірку наявності у них спеціальних знань у сфері державної реєстрації ніхто не проводив. Так само невідомі критерії, за якими проводився добір тематики питань на тестування, - чомусь питання стосуються величезної кількості галузей права і зовсім не обмежуються сферою державної реєстрації. У соцмережах була інформація про збій у роботі програми тестування, внаслідок чого питання та варіанти відповідей з інших питань між собою змішалися. На мою думку, вже один такий факт може поставити під сумнів об’єктивність усієї системи.
- Чи потрібно відходити від контролю державою нотаріальної діяльності?
- Дане питання стосується сфери пріоритетів у державній політиці. Україною задекларовано курс до Європи, тому і нотаріат має розвиватися з орієнтиром на розвинуті європейські країни. Європейський вектор розвитку нотаріату передбачає перехід до саморегулівної функції нотаріального самоврядування. Наразі ми маємо організоване, передбачене законом професійне самоврядування - Нотаріальну палату України, - яке заявляє про свою готовність забезпечити належний рівень контролю в сфері нотаріату. Хто більше, ніж самі нотаріуси, зацікавлені навести лад у своїй професії?
Нинішня система контролю демонструє свою неспроможність законними методами притягнути до відповідальності грубих порушників і допомогти добросовісним нотаріусам самовдосконалюватися. На мою думку, необхідно відходити від радянських стереотипів та не боятися звільняти нотаріат від адміністративного тиску і корупційних ризиків.
- 26.02.2019 року НПУ звернулася з листом до Прем’єр-міністра України для вирішення питань, передбачених резолюцією акції протесту, 27.02.2019 р. - до Президента України щодо запобігання створенню в Україні «російської моделі» нотаріату. Чи була вже якась реакція?
- В день акції протесту представникам спільноти вдалося зустрітися з Президентом України Петром Порошенком і донести до нього результати акції протесту. Велика кількість народних депутатів підтримали нотаріат та спрямували відповідне звернення до Прем’єр-міністра, деякі місцеві ради ухвалили відповідні рішення на нашу користь. Маємо надію, що з урахуванням проєвропейського курсу України Президент та Прем’єр-міністр звернуть свою увагу на ситуацію в сфері нотаріату та не допустять впровадження будь-яких елементів «російської моделі» нотаріату в правову систему України. Зокрема, так само не буде допущено впровадження інституту так званих «уповноважених осіб».
- Що означає «російська модель» реформування системи нотаріату, а що - «європейська модель»? Які їх відмінності між собою?
- «Російська модель» передбачає можливість здійснення повноважень нотаріусів чиновниками, так званими «уповноваженими особами». Слід зазначити, що існування інституту цих осіб має негативну практику, від якої намагаються відмовитися. Крім того, функції реєстрації в Росії виконують не нотаріуси, а державні реєстратори. Тут так само вже існують погляди про необхідність передачі цих функцій нотаріусам.
Натомість у Європі не допускається вчинення нотаріальних дій не нотаріусами, а також спостерігається тенденція розширення реєстраційних функцій нотаріусів та концентрація адміністрування реєстрів у нотаріального самоврядування.
- Мін’юст стверджує, що існує багато скарг на випадки рейдерських захоплень, до яких причетні реєстратори та нотаріуси. Чи відповідає це дійсності?
- Тут необхідно звернути увагу на статистику, яку так само висвітлює Мін’юст. Кількість порушень з боку нотаріусів дуже суттєво відрізняється в менший бік, ніж у інших державних реєстраторів. Приблизне співвідношення в цій статистиці: 10% порушень допускають нотаріуси, 90% - інші державні реєстратори. Про участь сумнозвісних «філій КП» у схемах рейдерських захоплень відомо, напевно, усім. Більше двох років нотаріальна спільнота говорила про необхідність ліквідації таких суб’єктів реєстрації, і лише в грудні 2018 року їх ліквідували.
Якщо припустити, що якийсь реєстратор-нотаріус справді буде причетний до рейдерських захоплень, його дії призведуть до заподіяння шкоди громадянам тощо, то в такому разі не допоможе застосовування тестування в якості санкції. Така особа має бути притягнута до відповідальності за умови доведення її вини, відповідно, її свідоцтво має бути анульоване.
- Як підвищити кваліфікацію осіб, які виконують функцію реєстраторів? Що робити, щоб надалі не виникало таких ситуацій?
- По-перше, слід розробити якісні алгоритми та покрокові інструкції для роботи з реєстрами. Мають бути чіткі та прозорі правила. По-друге, підвищення кваліфікації для державних реєстраторів має бути визначено на рівні закону, як це наразі передбачено для нотаріусів.
Для запобігання подібних ситуацій, напевно, слід усі рішення приймати прозоро, з попереднім обговоренням із професійною спільнотою. Також представникам держави потрібно навчитися слухати та чути. Повірте, нотаріальна спільнота є дуже толерантною та виваженою, завжди протягне руку допомоги державі у боротьбі з рейдерством та корупцією, аби тільки таке бажання було взаємним.