Одним з ефективних способів реалізації інвестиційних проектів у сфері реконструкції та розвитку інфраструктури в нашій країні може стати державно-приватне партнерство. На жаль, в Україні воно розвивається занадто повільно. Однак проаналізувавши сферу ДПП в Україні, експерти Світового банку дійшли висновку, що хоча роботи у цій сфері багато, шанс вибудувати насправді ефективну систему ДПП все ж таки існує. Про перспективу цієї ідеї ми поговорили з Іриною ЗАПАТРІНОЮ, Головою Правління Українського центру сприяння розвитку публічно-приватного партнерства.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
- Пані Ірино, на Вашу думку, чому інституціональне та правове середовище в нашій країні не сприяє залученню міжнародних інвестицій, які наразі так необхідні Україні?
Основною проблемою правового середовища реалізації проектів ДПП в Україні є відсутність логічної зрозумілої системи регулювання відповідних відносин. Сьогодні у цій сфері діє низка законів («Про державно-приватне партнерство», «Про концесії» та декілька законів, що регулюють концесійні угоди у сферах будівництва автодоріг, об’єктів теплопостачання та водопостачання комунальної форми власності, об’єктів паливно-енергетичного комплексу державної форми власності). Всі ці закони дуже відрізняються один від одного з позиції закладених в них підходів до правового регулювання участі приватного бізнесу в модернізації інфраструктури. Проте головне, що між цими законами існує багато суперечностей. Такий стан справ призводить, з одного боку, до невпевненості потенційних інвесторів у коректності укладених ними договорів ДПП, з іншого – до надзвичайної обережності та стриманості представників публічної влади, які схвалюють рішення з цих питань. Все це не сприяє залученню міжнародних інвестицій. Водночас правове регулювання, на мою думку, не є основною перешкодою для реалізації ДПП. Зокрема, нова редакція закону про ДПП, що набула чинності наприкінці травня цього року, відкриває достатньо широкі можливості для інноваційного структурування державно-приватних партнерств. Більш проблемним є інституційне середовище, а саме: низька інституційна спроможність з цих питань центральної та місцевої влади, а також недостатня обізнаність суспільства у цій сфері.
- Які структурні зміни необхідні наразі у сфері державного інвестування?
Я вважаю, що найбільш важливим на сьогодні є запровадження системного підходу до державного інвестування. Що я маю на увазі? Рішення про державне інвестування або про здійснення ДПП повинні схвалюватися лише ґрунтуючись на довгострокових стратегічних документах розвитку країни або території. Тобто спочатку необхідно визначитися, що саме ми плануємо зробити в країні або на її окремих територіях, для того щоб забезпечити європейську якість життя нашим громадянам; яка для цього необхідна інфраструктура та в якій послідовності планується її створювати, з огляду на технічні, технологічні, екологічні та фінансові аспекти; які проекти для цього мають бути започатковані. Лише після цього можна обирати найбільш прийнятні механізми реалізації цих проектів (через державне інвестування або через ДПП). Починати потрібно з розроблення Національного інфраструктурного плану щонайменше до 2030 р., беручи за основу Цілі Сталого Розвитку ООН. Без цього будь-які процедурні зміни щодо поліпшення державного інвестування не допоможуть подолати хаотичність цього процесу та зробити його ефективним інструментом економічного розвитку.
- Яких змін та усунення прогалин потребує законодавство про державно-приватне партнерство, щоб була усунута корупційна складова та уніфікована процедура відбору й контролю проектів?
Перш за все, що стосується ДПП, то процедура запуску нових проектів вже уніфікована у відповідному законі, а також у нещодавно схваленій постанові КМУ «Про внесення змін до порядків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 р. №384» від 16.11.2016 р. №815. Крім того, постановою, наскільки це було можливо, з огляду на вимоги законодавства, було запроваджено уніфікований підхід до організації первинної стадії вибору механізму реалізації того чи іншого проекту (через ДПП або завдяки державним інвестиціям). Що стосується контролю за реалізацією проектів ДПП з боку публічної влади, то з метою забезпечення ефективності цього процесу на сьогодні актуальною є підготовка методологічних роз’яснень для публічної влади та проведення навчання з цього питання для персоналу потенційних «державних партнерів» за проектами ДПП. Якщо вести мову про запобігання корупції, то тут і для ДПП, і для інших сфер необхідні лише три речі: високий професіоналізм публічної влади; наявність чітких, зрозумілих та неупереджених процедур запуску й реалізації проектів; публічність та прозорість на всіх етапах життя проекту – від його «народження» до завершення.
- В чому полягає основний сенс партнерства держави та бізнесу?
Основний інтерес держави у залученні приватного бізнесу в інфраструктуру – забезпечити наявність для населення певних послуг загальноекономічного інтересу, за які відповідає держава, а також гарантувати їх надійність, якість та безперервність. До того ж важливо, щоб це завдання було вирішено у найбільш заощадливий для суспільства спосіб. Що стосується приватного бізнесу, то його інтерес полягає в отриманні прибутку, довгостроковості та масштабності проекту, який він реалізує. Для того щоб задовольнити інтереси обох сторін, потрібне рівноправне, поважне партнерство та коректно сформована система договірних відносин.
- Які сьогодні існують проблеми на законодавчому рівні в частині розподілу та систематизації ризиків у сфері державно-приватного партнерства?
Ризики за проектами ДПП в Україні сьогодні є надзвичайно високими. Якщо держава хоче бачити зацікавленість стратегічно налаштованого приватного бізнесу в реалізації проектів ДПП, то вона має взяти на себе значну їх частину (зокрема, політичні ризики). Жоден з укладених в Україні концесійних проектів та проектів ДПП не передбачає віднесення таких ризиків до відповідальності державного партнера. Водночас, навіть якщо державний партнер буде готовий взяти на себе відповідні ризики, у багатьох випадках він не зможе реалізувати свою відповідальність за ними внаслідок відсутності належних правових механізмів. З огляду на зазначене, зараз надзвичайно актуальним є вдосконалення бюджетного законодавства, а саме: підходів щодо надання державних гарантій, взяття довгострокових бюджетних зобов’язань за проектами ДПП тощо.
- Розкажіть про підходи відбору проектів в Україні? Наскільки, на Вашу думку, вони досконалі?
На жаль, в Україні взагалі не існує системи відбору пріоритетних інфраструктурних проектів на довгострокову перспективу як на державному, так і на місцевому рівні. Тут необхідно починати із затвердження належним чином обґрунтованої Стратегії Сталого Розвитку країни щонайменше до 2030 р. та Національного інфраструктурного плану з її реалізації. Саме в цих документах мають бути встановлені цільові показники з розбудови майбутньої інфраструктури країни та критерії щодо відбору проектів, які мають реалізовуватися за участю держави. При цьому критерії з відбору проектів мають ґрунтуватися не лише на фінансових показниках щодо окупності проектів (як це зазвичай відбувається з суто комерційними проектами), але й на визначенні соціальної та бюджетної ефективності їх реалізації. Ця основоположна та надзвичайно важлива «ланка» сьогодні взагалі відсутня в Україні. Не існує ні подібних документів, ні сучасних методологічних підходів щодо розроблення національних / місцевих інфраструктурних планів. Процес оцінки та відбору проектів фактично розпочинається з вже ініційованих кимось (публічною владою або приватним бізнесом) проектів, з огляду на певні «тактичні» інтереси. Широкого системного стратегічного підходу у цій сфері сьогодні не спостерігається.
- Чи існують наразі я
кісь засоби оцінки доцільності реалізації проектів ДПП в Україні?
Такі засоби на сьогодні існують. 16.11.2016 р. Кабінетом Міністрів України схвалено порядок проведення аналізу ефективності здійснення проектів ДПП відповідно до оновленої редакції Закону про ДПП. Існують й інші нормативні документи з цього питання. У той же час бракує методологічних рекомендації щодо застосування правових актів, що існують, з посиланням на практичні приклади (позитивні та ні).
- Серед кількості вже реалізованих проектів, більшість є концесійними. При цьому проекти державно-приватного партнерства становлять мізерний відсоток. З чим це пов'язано?
Закон про державно-приватне партнерство в редакції, що існувала до травня цього року, був складним у застосуванні, містив низку суперечностей, неузгоджених норм та набагато складніші процедури, ніж були передбачені концесійним законодавством. Однак реальних стимулів скористатися цим законом не існувало ні у приватних, ні у державних партнерів. Тому всі обирали найбільш простий та зрозумілий шлях. Тобто вибір механізму реалізації проекту за участю приватного бізнесу здійснювався не з орієнтацією на сутність відносин, які мають бути встановлені між партнерами, а з огляду на комфортність процедур ініціювання проекту. Зараз ситуація змінилася. Нова редакція Закону про ДПП, безумовно, ще потребує подальшого вдосконалення, але вже сьогодні вона відкриває досить широкі та привабливі для обох партнерів можливості в реалізації інфраструктурних проектів на засадах ДПП. За моїми прогнозами, більшість майбутніх проектів реалізовуватимуться саме за цим законом. Старт цьому процесу надано ухваленням постанови КМУ від 16.11.2016 р. №815.
- Наскільки реалізовані проекти враховують потреби нашої держави та орієнтовані на суспільний інтерес?
Відповідно до міжнародної практики, наявність публічного інтересу є одним з основних критеріїв належності проекту до ДПП. Водночас чинним законом цей критерій не віднесено до ознак ДПП, а при проведенні оцінки доцільності здійснення ДПП аналізу наявності публічного інтересу у разі реалізації проекту приділяється недостатньо уваги. Як правило, такий аналіз проводиться поверхнево та суто формально. Крім того, як вже було зазначено, проекти ДПП у нас з’являються спонтанно, а не як складова Національних або міських інфраструктурних планів. Жоден з реалізованих проектів не містить класичних «результативних показників», заради досягнення яких він мав би ініціюватися. За таких умов складно визначитися з орієнтацією проекту на публічний інтерес.
- Наскільки необхідна та чи взагалі реальна гармонізація концесійного законодавства із законодавством, яке регулює сферу державно-приватного партнерства?
На мою думку, це необхідно та можливо. Існують різні підходи щодо цього питання: є країни (перш за все це країни ЄС), які розглядають концесії та ДПП як дві окремі моделі участі приватного бізнесу в інфраструктурі. Проте в більшості країн світу, а також відповідно до чинного законодавства України, концесія є однією з форм ДПП. Якщо базуватися на цьому підході, то концесійне законодавство має бути узгоджено з законодавством про ДПП.
- Який орган сьогодні уповноважений приймати остаточне рішення щодо проектів ДПП, концесій? Хто врешті-решт відповідатиме за ризики, якщо проекти виявляться провальними?
Наразі відповідь на це питання залежить від багатьох параметрів проекту: від форми власності на об’єкт, що надається у ДПП/концесію; у випадку застосування законів про концесії – від сфери, до якої належить проект. Зокрема, у разі застосування закону про ДПП остаточне рішення стосовно здійснення проекту ДПП щодо об’єктів комунальної власності схвалює відповідна рада, щодо об’єктів державної власності – профільне міністерство. При цьому підставою схвалення рішення про здійснення ДПП для об’єктів державної власності, а також для об’єктів комунальної власності для випадку, коли відповідний проект потребує підтримки з державного бюджету, є позитивний висновок аналізу ефективності здійснення проекту від Мінекономрозвитку. Останнє, у свою чергу, звертається для погодження аналізу ефективності до Мінфіну. Що стосується останнього питання, то кожна сторона несе відповідальність за ті ризики, які договором про ДПП віднесено до сфери її відповідальності.