«Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» (ч. 1 ст. 13 Конституції України). Напевно, не зовсім вдало починати написання статті з цитування норм Конституції. Однак коли мова йде про землю, земельні відносини та відносини, пов'язані з реалізацією прав власника – Українського народу, а також з реалізацією компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування як суб’єктів владних повноважень, без цього (ми про звернення до норм Конституції) не можна обійтися.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Як бачимо, у цьому випадку норми Конституції України чітко визначають публічно-правовий характер земельних відносин. Для наочності та зручності розуміння публічності такої галузі достатньо виокремити суб’єктів – учасників таких відносин: Український народ та органи державної влади, органи місцевого самоврядування. Тут недоцільно вигадувати складні конструкції дуалістичного статусу суб’єкта владних повноважень. Правовий статус суб’єкта владних повноважень є похідним від норми права, від Закону. Відповідно, реалізація повноважень владним суб’єктом є первинною складовою відносин з набуття особою права власності на землю.
Окрема думка щодо короткого змісту постанови Великої Палати ВС
До певних формальних неточностей, які містяться у цій частині Окремої думки суддів Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю. від 21.03.2018 р., щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 р. (провадження №14-5зц18, Справа №536/233/16-ц) (далі – Окрема думка), можна віднести те, що в Конституції України відсутня ст. 1511. Напевно, мова йде про ст. 151-2 Конституції України, де зазначається: «Рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними та не можуть бути оскаржені».
Наступним, на чому хотілося б зупинитися, є той факт, що в Окремій думці наводиться теза про те, що «в мотивувальній частині постанови вбачається, що вона цілком базується на певному тлумаченні цього рішення КСУ». Така теза щонайменше має спірний характер з огляду на те, що твердження стосовно тлумачення рішення КСУ базується виключно на власному баченні та розсуді авторів Окремої думки.
До того ж у наступному абзаці автори конкретизують та підтверджують своє твердження тим, що «в мотивувальній частині постанови зазначено, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду».
При цьому в Окремій думці штучно не згадується те, що «відповідні органи» – це суб’єкти владних повноважень, а «контрольні функції у сфері управлінської діяльності» – це владні повноваження, владно-розпорядчі функції. Так, у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 р. (провадження №14-5зц18) (далі – Постанова), щодо якої було озвучено Окрему думку, зазначається, що «розгляду адміністративними судами підлягають спори, які мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів…».
Щодо наступного абзацу Окремої думки та посилання на те, що «в мотивувальній частині постанови також зазначено, що якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права (чомусь лише речового – прим. авт.) на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства, залежно від суб'єктного складу сторін спору».
У цьому випадку дійсно можна погодитися з твердженням, наведеним у Постанові стосовно того, що виключно набуття особою речового права (поняття є родовим, більш широким щодо поняття «право власності» та фактично охоплює всі права особи на майно) на земельну ділянку сприятиме трансформуванню вирішення спірних правових ситуацій у порядку цивільного чи господарського судочинства, але знову ж таки, враховуючи суб’єктний склад такого спору.
До моменту закінчення реалізації управлінсько-розпорядчих функцій суб’єктом владних повноважень і належного оформлення речового права, права власності на земельну ділянку відповідною особою, говорити про приватноправовий режим вирішення спору між такими суб’єктами вбачається неможливим. До того ж, як випливає зі змісту Постанови, «наявність існуючого речового права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено».
Окрема думка щодо правової оцінки спірних правовідносин
Цілком логічним виглядає порядок надання в оренду земельної ділянки, який наводиться в Окремій думці. Першим етапом є звернення особи до органу місцевого самоврядування (суб’єкта владних повноважень) за дозволом на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Як бачимо, в цьому випадку відбувається діяльність щодо реалізації компетенції суб’єкта владних повноважень в аспекті надання або ненадання відповідного дозволу. Тобто вже на цій стадії за суб'єктним складом відносин та за предметом діяльності можна говорити про публічну природу таких відносин, а отже, про застосування до них у випадку спірності норм КАС України. Наступними стадіями, як правильно зазначається в Окремій думці, є виготовлення проекту землеустрою, погодження його відповідними державними органами; прийняття рішення органом місцевого самоврядування про надання земельної ділянки у користування, яким затверджується проект землеустрою щодо відведення ділянки; укладання договору оренди.
Одразу потрібно звернути увагу на той факт, що форма договору оренди землі визначається нормами спеціального Закону – Закону України «Про оренду землі» від 06.10.1998 р. №161-XIV. У ч. 2 ст. 14 зазначеного Закону вказується, що «типова форма договору оренди землі затверджується Кабінетом Міністрів України». Тобто навіть у цьому випадку відбувається імперативне врегулювання не лише діяльності суб’єктів таких відносин, але й змісту договору, який виступає одним з кінцевих етапів діяльності таких суб’єктів. Тому твердження про те, що у випадку оформлення орендних відносин відбуваються переддоговірні відносини, а сторони ведуть переговори щодо предмета договору, на нашу думку, не відповідає дійсності. Навіть у п. 1 Типового договору оренди землі, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового договору оренди землі» від 30.03.2004 р. №220, вже чітко фіксується інформація, яка повинна бути зазначена щодо предмета договору.
Не зовсім зрозумілим є твердження, наведене в Окремій думці, що «правовідносини оренди виникають, звичайно, лише коли вже укладений договір оренди». Якщо в цьому випадку міститься посилання на звичайний розвиток таких відносин, напевно, існує незвичайний? У будь-якому випадку, згідно з ч. 5 ст. 6 Закону України «Про оренду землі», «право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону». Виходячи зі ст. 125 Земельного кодексу України, «право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав». Таким чином, «правовідносини оренди» (тут потрібно відзначити оціночність такої категорії та її правову невизначеність), а отже, і реалізація сторонами своїх прав та обов’язків може відбуватися виключно після того моменту, коли такі правовідносини стали юридичним фактом, а договір оренди був зареєстрований у встановленому Законом порядку.
Щодо «Прикладу», наведеного у «Правовій оцінці спірних правовідносин» Окремої думки, вважаємо, що не зовсім послідовним та логічним є наведення для порівняння з ситуацією, яка розглядається у Постанові, знаходження землі у приватній власності акціонерного товариства та прийняття таким товариством відповідних внутрішніх актів. Як можна порівнювати діяльність суб’єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) з діяльністю акціонерного товариства, залишається незрозумілим…
Окрема думка щодо причин помилок в оцінці таких правовідносин
«…Поширене ставлення до подібних рішень рад (про надання згоди на виготовлення проекту, про затвердження проекту та надання землі в оренду) як до адміністративних актів спровоковано радянським уявленням про те, що до укладення договору цивільні правовідносини не виникають взагалі. Оскільки видається очевидним, що прийняття радою рішення створює певні правовідносини, але виходячи з радянських уявлень, їх не можна віднести до цивільних, то виникає бажання віднести їх до владно-управлінських». Подібна логіка та посилання на підходи, що були сформовані за радянських часів, у процесі розв’язання суперечностей щодо співвідношення господарської та адміністративної юрисдикції є не зовсім послідовними. За радянських часів не було адміністративної юстиції, не були сформовані сталі підходи щодо аргументів при розмежуванні підходів щодо розв’язання подібного типу спорів.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, судді посилаються на порядок надання земельної ділянки в оренду, який охоплює звернення особи до органу місцевого самоврядування за дозволом на виготовлення проекту землеустрою; надання такого дозволу (або відмова) таким органом; виготовлення проекту документації із землеустрою; прийняття рішення органом місцевого самоврядування. При цьому підкреслюється, що до укладення договору оренди тривають переддоговірні відносини сторін, які «ведуть переговори щодо предмета договору, а саме щодо можливості укладення договору оренди в майбутньому та визначення конкретної земельної ділянки на масиві земель комунальної власності у встановленому законом порядку».
При цьому виділяється 5 етапів таких переговорів, які фактично не стосуються з’ясування характеру повноваження органу місцевого самоврядування щодо укладення договору оренди. Виявляється, що особа, звертаючись до органу місцевого самоврядування, надає пропозицію про укладення в майбутньому договору оренди (зміст якого на цей час поки що невідомий) та проведення переговорів; у дозволі на виготовлення проекту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне її місцезнаходження; звернення особи за затвердженням проекту землеустрою означає лише пропозицію особи щодо визначення конкретного предмета оренди; затвердження проекту землеустрою означає погодження органу місцевого самоврядування з вибором предмета оренди тощо. Хибність подібного підходу полягає в тому, що як переддоговірні, так і договірні відносини в цьому випадку аналізуються з позиції протистояння рівних сторін. Однак в жодному випадку суб’єкт владних повноважень та особа, яка протистоїть йому у відносинах з реалізації таким суб’єктом владного повноваження, не можуть розглядатися як рівні.
Фактично до останнього етапу предмет оренди (земельна ділянка) залишається невідомим, тобто всі узгодження між сторонами здійснюються без розуміння предмета узгодження. Така плутанина виникає та існує на базі використання норм Господарського кодексу України. Зрозуміло, що чітке законодавче впорядкування цих відносин не може забезпечуватися нормами закону, який не призначений для регулювання подібних відносин. Як вже зазначалося, навряд чи переконливим виглядає посилання на приклад орендних відносин щодо землі, яка знаходиться у приватній власності. Ні за характером відносин, ні за сторонами жодної аналогії в цьому випадку не може виникнути.
Окрема думка щодо рішення Конституційного Суду України №10-рп/2010
Суперечливим виглядає акцент на такому негативному наслідку «як неможливість з’ясування юрисдикції спору на стадії відкриття провадження у справі». Тобто суд, до якого звернувся позивач, спершу має відкрити справу, з’ясувати обставини та зробити правову оцінку щодо виникнення чи не виникнення речового права на земельну ділянку, після чого зробити висновок про подальший розгляд справи по суті чи про її закриття. Однак починаючи зі з’ясування обставин – це вже розгляд справи по суті. Саме таким чином визначає цю послідовність Кодекс адміністративного судочинства України.
«Фундаментальною властивістю будь-якої природної (не штучної) мови є її неоднозначність. Отже, будь-який текст, зокрема юридичний, може бути витлумачений по-різному. Не є винятком рішення КСУ, зокрема про офіційне тлумачення Конституції України та законів». З таким твердженням можна погодитися, якщо йдеться про філологічні аспекти аналізу мовних конструкцій. Однак якщо спиратися на подібний підхід, тоді право взагалі не може існувати, оскільки в такому випадку певних правових наслідків для учасників правових відносин не буде існувати, спираючись на неоднозначність не лише змісту, але й розуміння тих чи інших мовних конструкцій.
Зрозуміло, що тлумачити юридичний текст можна по-різному, але обов’язковість додержання відповідних правил, закріплених законом або нормою, що формується при офіційному тлумаченні закону, є непохитною. Непогодження зі змістом тексту закону можна виправити внесенням змін до такого закону, але поки цього не відбулося, додержання такого припису є обов’язковим, незалежно від «фундаментальної властивості будь-якої природної мови». Саме тому навряд чи подібна аргументація є послідовною щодо обґрунтування хибності позиції КСУ стосовно того, що будь-які земельні спори за участю органів місцевого самоврядування є публічно-правовими спорами за участю суб’єктів владних повноважень і мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Критикуючи рішення КСУ, висловлюється така конструкція: «Єдиним завданням законів є встановлення правового регулювання, тобто певних правил поведінки, що відображено, зокрема, у ст. 92 Конституції України. На відміну від правил поведінки, правова природа тих чи інших відносин не регулюється законом, а тому не може визначатися шляхом офіційного тлумачення. Правова природа є об’єктивним явищем, яке не залежить ні від закону, ні від рішення КСУ». Дуже складна та суперечлива конструкція.
Дійсно, об’єктивна природа характеризує суспільне явище або суспільні відносини, які стають предметом регулювання всієї сукупності соціальних норм. Кожна з них (право, мораль, релігія) робить це притаманними їй засобами. При цьому право використовує власний інструментарій впливу на подібні суспільні відносини та засоби гарантування відповідної поведінки осіб. Нормативний правовий вплив на регулювання об’єктивної природи того чи іншого явища здійснюється переважно шляхом застосування законодавчих норм. Саме тому складно погодитися з тим, що «правова природа тих чи інших відносин не регулюється законами».