Як побудувати ефективну аналітичну службу у Верховному Суді?

Судді Верховного Суду — це лише верхівка айсберга, яку всі бачать. Насправді, робота Верховного Суду забезпечується його величезною «підводною» частиною, до складу якого входить більше ніж 1000 юристів.

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Основою цієї «підводної» частини є аналітична служба, яка може складатися з одного чи кількох підрозділів. Розглянемо, як побудована служба аналітики у Верховному Суді. Умовно її можна поділити на три складові:

1. Департамент аналітичної та правової роботи. За штатним розписом цей департамент налічує 94 юристи, зараз працює 82 юристи. Цей департамент складається з таких частин:

A. Центральний апарат, що має 4 відділи (22 юристи):

I. Відділ опрацювання правових позицій касаційних судів і Великої Палати Верховного Суду;

II. Відділ аналізу судової статистики;

III. Відділ нормативно правової роботи та підготовки звернень до Конституційного суду України;

IV. Відділ систематизації практики ЄСПЛ і підготовки запитів до ЄСПЛ.

B. Чотири управління (по одному на кожен касаційний суд у складі ВС). До складу кожного управління входить 4 відділи (72 юристи):

I. Відділ аналізу судової статистики;

II. Відділ вивчення судової практики;

III. Відділ єдності правових позицій;

IV. Відділ аналітичних опрацювань звернень у справах.

2. Управління, що забезпечують роботу окремих палат у касаційних судах (КГС має 4 управління, КАС і КЦС — 3, ККС — 2), в яких працюють 204 юристи. Одне управління обслуговує Велику Палату Верховного Суду, де працює 4 юристи.

3. Офіси окремих суддів. Кожен суддя має 2 чи 3 помічники, 1 консультанта та 1 секретаря. Зараз у Верховному Суді працює 532 юристи, персонально прикріплених до суддів.

Таким чином, наразі аналітику для Верховного Суду має забезпечувати ціла «правнича армія». На перший погляд, це дуже велика кількість працівників. Однак, якщо згадати про шалене навантаження на суддів Верховного Суду, який за 2018 р. розглянув 81 тис. справ, то наявність такого ресурсу здається виправданою, але за умови його ефективного використання.

Зупинимося більш детально на завданнях та функціях, які повинен виконувати правовий департамент. Для цього можна звернутися до Керівництва з менеджменту верховних судів 2017 р. (Best practice guide for managing Supreme Courts) (далі — Керівництво), в якому проаналізовано практику роботи вищих судів 26 європейських країн та сформульовано відповідні рекомендації. Керівництво було розроблене в межах проекту «Верховні суди як гаранти ефективності судової системи в ЄС», що підтримується Європейською Комісією, та презентоване всім верховним судам ЄС на конференції у Ризі 21.04.2017 р.

Функції аналітичного департаменту: досвід 26 країн ЄС

У Керівництві зазначається, що значне судове навантаження можна подолати шляхом делегування частини своїх функцій і завдань не лише своїм персональним помічникам та консультантам, але й спеціальному департаменту (департамент аналітичної та документальної роботи). Юристи такого департаменту у верховних судах інших країн найчастіше виконують такі функції:

• пошук та аналітика законодавства і судової практики;
• написання проектів судових рішень та інших документів;
• вирішення питань прийнятності скарги (допуск справи до розгляду судом);
• перевірка проектів судових рішень (виправлення орфографічних, граматичних, лексичних та змістовних помилок у тексті, перевірка назв, перевірка правильності цитування законодавчих актів, судових рішень, інших джерел, звернення уваги на змістові неточності, помилки, наявність незрозумілого тексту (логічне коригування), перевірка узгодженості рішення з іншими рішеннями суду (єдина термінологія, єдність практики, відсутність «випадкових» відступів);
• робота з електронною базою судових рішень (деперсоніфікація та індексація рішень, виокремлення найбільш важливих рішень для їх позначення в електронних базах та публічного поширення інформації про них);
• підготовка анотацій та прес-релізів щодо окремих рішень;
• підготовка дайджестів та бюлетенів судової практики;
• робота із сайтом суду (підготовка публікацій, повідомлень);
• надання допомоги у підготовці промов, презентацій, статей суддів, пошук матеріалів, складання проектів;
• моніторинг практики Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ).

У Керівництві рекомендують такий розподіл функцій між правовим департаментом та індивідуальними помічниками суддів.

Підсумовуючи, можна зазначити, що Керівництво виділяє два основних завдання департаменту: надання всебічної підтримки суддям у їхній роботі, а також публікація та поширення важливої правової інформації для суспільства.

У низці країн помічники та консультанти, які виконують аналітичну роботу, закріплені персонально за суддею, в інших — використовуються усіма суддями одночасно (pool-system), тобто складають департамент. У багатьох країнах ці системи поєднуються, тобто суддя може мати персональних помічників та звертатися до департаменту.

Наявність правового департаменту допомагає об'єднувати зусилля в роботі над справами, уникати того, щоб помічники окремих суддів дублювали функції один одного і виконували однакову роботу (наприклад, правовий пошук за однаковими за змістом запитами). Комунікація суддів з правовим департаментом та помічниками, як правило, не формалізована — здійснюється шляхом листування, телефонних дзвінків, прямих комунікацій.

Публікація судових рішень, робота з електронною пошуковою базою

У Керівництві з менеджменту верховних судів звертається увага на те, що сучасний рівень технологій дозволяє публікувати он‑лайн всі судові рішення. Однак якщо вони будуть викладені он‑лайн без належної пошукової програми, то це призведе до хаосу і неможливості ефективно використовувати такі судові рішення. «Парадоксально, але публікація всіх судових рішень призводить до меншої поінформованості суспільства через перевантаження інформацією», — наголошується в Керівництві.

Простої публікації рішень зовсім недостатньо для ефективного пошуку і забезпечення єдності практики. Тому надзвичайно важливою є робота зі створення ефективної та простої пошукової системи (user-friendly), яка працювала б і для суддів, і для юристів, і для суспільства загалом (звичайних громадян).

Пошук має здійснюватися щонайменше за трьома різними критеріями: реквізити рішення; ключові слова; законодавство, яке застосовується в судовому рішенні, чи зв'язки з іншими судовими рішеннями (система крос-посилань між рішеннями).

Правовий департамент може використовувати маркери важливості рішення, наприклад, як це робить ЄСПЛ, виділяючи чотири категорії справ (Case Reports) та рішення першого рівня (висока важливість), другого рівня (середня важливість) та третього рівня (низька важливість) (HUDOC FAQ: Frequently asked questions//https://www.echr.coe.int/Documents/HUDOC_FAQ_ENG.pdf).

Багато верховних судів публікують свої рішення у паперовій формі у спеціальних офіційних виданнях. Публікація рішень он‑лайн і в паперовому вигляді є однією з основних функцій департаменту. В більшості країн департамент здійснює також деперсоніфікацію рішень. У Керівництві зазначається, що судові рішення мають бути пояснені простою мовою (user-friendly language), щоб судове рішення було всім зрозумілим.

Такі анотації судових рішень (summaries) готують майже всі Вищі Суди країн ЄС. Анотація дозволяє швидко зрозуміти, чи є релевантним те або інше рішення. В деяких країнах анотації готуються за кожним рішенням, в інших — лише за найбільш важливими. Підготовка анотацій розглядається як одна з основних функцій департаменту. Часто це робиться під контролем відповідної судової палати (тобто підготовлені департаментом анотації перевіряє суддя/судді). Лише в деяких країнах підготовка анотацій покладається безпосередньо на суддю. Наприклад, в Угорщині суддя має підготувати анотацію за судовим рішенням високої суспільної важливості чи високої категорії складності того ж дня, коли ухвалює рішення. Ця анотація негайно публікується на веб-сайті суду.

Учасникам судового процесу має бути доступна інформація про те, як працює суд касаційної інстанції, про приблизну вартість і тривалість розгляду їхньої справи, про можливість отримання правової допомоги та використання інструментів електронного суду. Для цього департаменти готують практичні керівництва, роз'яснення, які поширюються публічно.

Іноді такі керівництва департамент готує для суддів. Наприклад, як користуватися електронним кабінетом судді чи електронною бібліотекою. Часто аналітика, підготовлена правовим департаментом для суддів, публікується. Такі публікації зазвичай є дуже цікавими для юристів, це підвищує авторитет Верховного Суду. Завдяки якісній аналітиці департамент перетворюється на потужний правовий аналітичний центр.

Аналітичний департамент як потужний аналітичний центр: досвід Латвії

У Верховному суді Латвії працюють 36 суддів, які розділені між трьома департаментами — цивільним, адміністративним і кримінальним. За 2017 р. Верховний суд Латвії розглянув 3 280 справ, з яких 1 579 — цивільних, 884 — адміністративних, 817 — кримінальних.

Що стосується організації роботи та забезпечення суддів Верховного Суду, то кожен суддя має лише одного помічника. Однак суддів також обслуговує відділ судової практики та наукового аналізу (аналітичний відділ), в якому працюють 3 консультанти й 4 радники (по одному на департамент), а також фахівець з питань мови. Завдання радників — постійно читати та знати всі правові позиції Верховного Суду, практику ЄСПЛ та Європейського суду справедливості. Всі радники володіють латиською та англійською мовами. Окрім того, вони повинні додатково знати одну з мов (німецьку чи французьку). Консультанти відповідають більше за формальні питання щодо прийнятності касаційної скарги. Радники можуть готувати правовий висновок щодо нової справи чи проект рішення. Вони повинні надати судді всю інформацію щодо наявних правових позицій Верховного Суду, а також практику ЄСПЛ та Суду справедливості, які можуть стосуватися справи. Фахівець з питань мови (літературний редактор) перевіряє судові рішення.

Всі рішення Верховного суду Латвії, якими закінчується розгляд справи, вносяться в загальну судово-інформаційну систему. Також існує інший спосіб публікації — радники відбирають ті рішення, які мають, на їхню думку, прецедентний характер. Після погодження на раді голови суду та голів департаментів їм присвоюється позначка «J» (юдикатура). Ці рішення публікуються на власному ресурсі Верховного Суду, їх можна шукати у хронологічному порядку, за ключовими словами чи за статтями нормативного акту (відбираються рішення, в яких дається посилання на відповідні статті). Якщо до Верховного Суду надходить скарга з питань, які вже були вирішені судом, то Суд відмовляє у перегляді такої справи (без її розгляду по суті), посилаючись на відповідне рішення Верховного Суду. Однак, якщо справу все ж таки прийняли до розгляду, то її можуть розглянути як судді однієї палати Верховного Суду, так і Департамент (тобто всі судді певної юрисдикції), який збирається один раз на тиждень для обговорення складних справ.

Правовий відділ також готує огляди чи узагальнення судової практики щодо певних актуальних питань. Це може бути як практика Верховного Суду, так і вся судова практика (всіх інстанцій). Такі огляди також розміщуються на сайті. Огляди готують у разі потреби. Зазвичай пропозиції щодо їх підготовки вносить керівник правового відділу. Іноді для підготовки таких оглядів залучають сторонніх фахівців (професорів університетів, що спеціалізуються на вирішенні окремих питань).

Найбільш важливі рішення суду (юдикатура) публікуються у щорічному Збірнику, який видається приватним видавцем і коштує 50‑60 євро. Також двічі на рік виходить Бюлетень (дайджест) Верховного Суду, в якому публікуються звіти суду, огляди судової практики, результати обміну досвідом від офіційних закордонних відряджень суддів та працівників суду, статті та доповіді суддів на конференціях. Публікуються такі дайджести невеликим тиражем (300 екземплярів) і розсилаються по судах, бібліотеках, державних органах. Також у форматі PDF вони розміщуються на сайті суду, де отримати їх можна безкоштовно.

Стратегічний план розвитку аналітичного департаменту: досвід Грузії

Надзвичайно цікавим документом є Стратегія розвитку та план дій аналітичного департаменту Верховного Суду Грузії, розроблений у межах спільного проекту ЄС та Ради Європи у 2016 р. (Development Strategy and Action Plan for the Analytical Department of the Supreme Court of Georgia 06/05/2016 version 0/01) (далі — Стратегія).

У Стратегії виділено три головні цілі департаменту:

• забезпечення якості правосуддя (пошук та аналіз судової практики (національної та ЄСПЛ), її узагальнення для забезпечення єдності практики та розвитку правової доктрини);
• забезпечення функціонування електронної бази, яка включала б не лише судові рішення, але й законодавство, аналітику, узагальнення практики, наукові публікації, збірники судових рішень і була б доступною суддям, правникам, звичайним громадянам на безоплатній основі;
• підготовка судової статистики відповідно до стандартів ЄС з метою покращення якості та ефективності правосуддя (моніторинг ефективності правосуддя).

В документі зазначено, що ключовим завданням департаменту є надання необхідної аналітичної підтримки суддям (судовим палатам) у процесі розгляду справ. Саме на цьому завданні слід концентрувати зусилля. Департамент має бути якомога більше залучений до щоденної роботи суддів, щоб підвищити, з одного боку, обізнаність суддів про можливість використання експертизи департаменту, а з іншого — розуміння працівників департаменту про те, що саме судді є їхніми «клієнтами». Департаменту рекомендується застосовувати відому практику «agile», тобто постійно коригувати свою діяльність під потреби суддів, бути у щоденному щільному контакті з палатами (колегіями), які розглядають справи.

Стратегія також визначає, що немає сенсу розділяти функції з аналізу практики ЄСПЛ та національних судів. Така практика має досліджуватися разом, а не ізольовано одна від іншої, щоб розуміти, як потрібно застосовувати практику ЄСПЛ для забезпечення єдності національної судової практики.

З метою виконання відповідних функцій у Стратегії наголошується на тому, що до департаменту мають відбиратися висококваліфіковані кадри зі знанням іноземних мов. Працівники такого департаменту повинні постійно проходити тренінги та підвищувати свою кваліфікацію.

Щодо статистики зазначається, що вона має містити дані про навантаження на суд і суддів, інформацію про перебіг справ (середні строки, протягом яких суд розглядає різні категорії справ), фінансові та людські ресурси, які витрачаються на розгляд відповідної кількості справ.

Всі статистичні дані мають бути презентовані у простій та зрозумілій формі з використанням сучасної інфографіки. Не може бути збору статистичних даних «заради даних». Дані збираються лише для отримання відповіді на питання, як покращити ефективність правосуддя.

Верховний Суд Грузії складається з 28 суддів, які поділені між адміністративною, кримінальною та дисциплінарною цивільною палатами. Також є Велика Палата, 12 суддів до якої на 2 роки обирає пленум. Голова Верховного Суду та голови палат також входять до Великої палати.

Рекомендації Консультативної ради європейських експертів

КРЄС звертає увагу на важливість функції пошуку релевантної судової практики для забезпечення єдності, а також на необхідність застосування відповідної техніки розрізнення справ. Рішення верховних судів мають публікуватися не лише для того, щоб до них був доступ сторін окремої справи, але й щоб на них у майбутньому могли посилатися інші суди, адвокати, прокурори, вчені та широка громадськість.

Можуть запроваджуватися офіційні, напівофіційні та приватні види звітів, у традиційній формі чи у форматі електронних баз даних, у приватному чи публічному порядках. КРЄС схвалює практику оприлюднення стислого викладу судових рішень (індексів чи показчиків), які включають опис фактів та обставин, щоб полегшити пошук прецедентних рішень.

Якщо верховні суди напрацьовують завеликий обсяг судової практики, публікація такої практики не дає можливості суддям, юристам та науковцям відслідковувати її розвиток належним чином. За таких обставин КРЄС вважає доречним вибір та оприлюднення групи судових рішень, які встановлюють певні важливі стандарти, для застосування в майбутніх справах. Оприлюднення має здійснюватися у відповідній формі (наприклад, як добірка найважливіших судових рішень), щоб якомога більше забезпечити подальше врахування відповідних судових рішень (Висновок КРЄС №20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону).

Аналітична служба в українському Верховному Суді: досягнення і проблеми

Верховний Суд вже багато зробив для налагодження роботи департаменту аналітичної та правової роботи відповідно до сучасних стандартів:

• розпочато випуск дайджестів практики ВС;
• готується аналітика для кожної справи, яка розглядається Великою Палатою Верховного Суду (підбирається релевантна практика ВП, касаційних судів, судів нижчих інстанцій, ЄСПЛ),
• за практикою ВП ведуться таблиці-узагальнення за всіма основними категоріями справ (24 таблиці); узагальнена таблиця практики Великої Палати розміщена та постійно оновлюється на сайті ВС;
• для окремих суддів чи палат готуються огляди судової практики за певними категоріями справ;
• створено внутрішню електронну базу рішень ВС, яку до 2020 р. планується зробити відкритою для публічного безоплатного використання; до бази також будуть входити всі аналітичні матеріали, підготовлені департаментом та управліннями Верховного Суду, правові висновки членів науково-консультативної ради;
• готуються та розсилаються суддям тижневі огляди практики ЄСПЛ;
• забезпечується підготовка щотижневої статистики, яка відображає оперативну динаміку надходження та розгляду судових справ.

Водночас існують певні проблеми. По‑перше, працівники, які виконують аналітичні функції, розпорошені по різних структурних підрозділах, їх діяльність недостатньо координується. Доцільно створити єдиний потужний аналітичний центр, замість того щоб мати 32 відокремлені та децентралізовані відділи, розкидані по різних будівлях.

По‑друге, не всі судді обізнані щодо можливості персонально звертатися до департаменту чи відділів, що забезпечують роботу палат, для отримання аналітики.

По‑третє, департамент аналітичної та правової роботи наразі недостатньо сконцентрований на потребах суддів, підготовці якісної аналітики, забезпеченні єдності практики (працівники поки що не вважають це своїм основним завданням). Інші напрямки роботи (зокрема, відповіді на звернення, законопроектна робота, міжнародна співпраця) часто ставляться на перше місце, замість аналітичної допомоги суддям у розгляді справ. Іноді департамент долучається до виконання функцій інших підрозділів — відділу міжнародного співробітництва та надання публічної інформації, відділу розгляду звернень, відділів забезпечення роботи керівництва суду.

По‑четверте, аналітика, підготовлена управліннями (відділами) при палатах чи департаментом, не завжди публікується для загального використання. Часто про неї знають лише ті судді, на замовлення яких вона готувалася. Наразі немає налагодженої системи поширення таких матеріалів у межах Верховного Суду.

Зараз робоча група Верховного Суду з менеджменту і комунікацій разом з департаментом аналітичної та правової роботи готують стратегічний план розвитку департаменту, який міститиме пропозиції щодо побудови єдиної потужної аналітичної служби Верховного Суду.

(для перегляду натисніть на зображення)