В юридичній практиці час від часу виникають спори з приводу можливості оскарження в судовому порядку рішень інших суб’єктів (не суб’єктів владних повноважень) при здійсненні владних управлінських функцій, які виконують делеговані їм чинним законодавством України владні повноваження, та чи можуть такі суб’єкти бути належним відповідачем у суді.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Зокрема, такі спори виникли у 2015 р. при оскарженні до Вищого адміністративного суду рішень з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, а також у 2017 р. при оскарженні висновків Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата у судді) критеріям професійної етики та доброчесності.
З’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ
Станом на 2015 р., згідно з ч. 2 ст. 131 Конституції України, Вища рада юстиції складалася з 20 членів. Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по 3 члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – 2 членів Вищої ради юстиції.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.1998 р. №22/98-ВР, Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначали до Вищої ради юстиції по 3 члени, всеукраїнська конференція працівників прокуратури – 2 членів Вищої ради юстиції.
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.1998 р. №22/98-ВР, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначав 3 членів Вищої ради юстиції, один з яких обирається з-поміж суддів.
Висування кандидатів і призначення членів Вищої ради юстиції з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ здійснюється у порядку, передбаченому ч. 1-3 ст. 10 цього Закону, крім вимог до кандидатів на посаду члена Вищої ради юстиції, встановлених ч. 1 цієї статті.
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.1998 р. №22/98-ВР, кандидатури на посади членів Вищої ради юстиції визначаються з-поміж суддів з'їздом суддів України за пропозицією делегатів з'їзду відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх делегатів з'їзду та включаються в бюлетень для прийняття рішення з'їздом суддів України шляхом таємного голосування щодо кожної кандидатури.
Призначеним на посаду члена Вищої ради юстиції вважався кандидат, який за результатами таємного голосування отримав більшість голосів від обраних делегатів з'їзду суддів України. Якщо голосування проводилося щодо кандидатур, кількість яких перевищувала квоту для призначення на посади членів Вищої ради юстиції, призначеними вважалися кандидати, які набрали більшість голосів щодо інших кандидатів. За результатами голосування головою і секретарем з'їзду підписувалися рішення про призначення членів Вищої ради юстиції.
Станом на 2017 р., згідно з ч. 2 ст. 131 Конституції України, Вища рада правосуддя складається з 21 члена, з яких 10 – обирає з’їзд суддів України з-поміж суддів чи суддів у відставці, 2 – призначає Президент України, 2 – обирає Верховна Рада України, 2 – обирає з’їзд адвокатів України, 2 – обирає всеукраїнська конференція прокурорів, 2 – обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 р. №1798-VIII, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ обирає членів Вищої ради правосуддя шляхом таємного голосування. Голосування проводиться виключно щодо кандидатів у члени Вищої ради правосуддя, які подали документи у порядку, встановленому цим Законом, та обрані делегатами цього з’їзду. Обраним на посаду члена Вищої ради правосуддя вважається кандидат, який за результатами таємного голосування отримав більшість голосів обраних делегатів з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. За результатами голосування головою і секретарем з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ підписується рішення про обрання членами Вищої ради правосуддя.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, суб’єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Владні управлінські функції слід розуміти, на нашу думку, як владні повноваження, які здійснюються державою, органами місцевого самоврядування або іншими уповноваженими державою суб’єктами в результаті їхньої діяльності та спрямовані на прийняття обов’язкових до виконання рішень, а також забезпечення їх виконання особами, яким ці рішення адресовані.
Отже, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ як об'єднання працівників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ є тим іншим суб’єктом при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства (суб’єктом владних повноважень), який виконує делеговані йому чинним законодавством України владні повноваження щодо призначення до Вищої ради правосуддя України членів, а отже, наділений правом призначати визначену законом кількість членів Вищої ради правосуддя.
Тому з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ є належним відповідачем у суді та його рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України.
Однак варто зазначити, що на сьогодні залишається законодавчо неврегульованим порядок ініціювання, скликання та проведення з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ з питань призначення членів Вищої ради правосуддя, а також процедура призначення членів Вищої ради правосуддя цим з’їздом.
28.05.2014 р. за результатами розгляду позову народного депутата Романа Стаднійчука, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва у справі №826/5306/14 визнано відсутність компетенції Міністерства освіти і науки України щодо скликання, підготовки, організації та проведення з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ з питань призначення членів Вищої ради юстиції, визнано протиправним і скасовано рішення з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ від 29.04.2014 р. про призначення на посади членів ВРЮ Бойка А.М., Капліної О.В., Фазикош Г.В. У Постанові суд також окремо визнав відсутність повноважень (компетенції) у зазначених членів ВРЮ. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.08.2014р. ця постанова залишена без змін.
Станом на 2014 р., згідно з пп. 3 п. 6 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого Указом Президента України від 25.04.2013 р. №240/2013, МОН України для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку проводити з'їзди, конференції, семінари, наради з питань, що належать до його компетенції.
Тут варто зазначити, що поняття «з’їзд» синтаксично ширше за поняття «з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ», тому повноваження МОН України щодо проведення з'їздів можна трактувати достатньо широко у випадку скликання Міністерством освіти і науки України з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, допоки це питання не буде врегульовано в інший спосіб у чинному законодавстві України, адже в питанні скликання такого з’їзду в чинному законодавстві Україні існує прогалина.
У п. 8 вищезазначеного Положення було вказано, що МОН України в межах повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, видає накази, організовує та контролює їх виконання.
Водночас у наведених вище рішеннях судів першої та апеляційної інстанції вказано, що відповідно до ст. 12 Закону України «Про освіту» від 23.05.1991 р. №1060-XII, ст. 18 Закону України «Про вищу освіту» від 17.01.2002 р. №2984-III, ст. 28 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 01.12.1998 р. №284-XIV, Положення про Міністерство освіти і науки України, затверджене Указом Президента України від 2504.2013 р. №240/2013, скликання, організація і проведення з'їздів представників вищих юридичних навчальних закладів та наукових установ з питань призначення членів Вищої ради юстиції, включення до порядку денного з'їздів представників вищих юридичних навчальних закладів та наукових установ питання про призначення членів Вищої ради юстиції чи призначення організаційного комітету такого з'їзду не віднесено до компетенції Міністерства освіти і науки України.
Проте у зазначених нормативно-правових актах України у сфері освіти та науки Міністерству освіти і науки України не заборонено проводити з'їзди представників вищих юридичних навчальних закладів та наукових установ, враховуючи положення пп. 3 п. 6 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого Указом Президента України від 25.04.2013 р. №240/2013.
Також у рішеннях суду першої та апеляційної інстанції вказується, що ст. 131 Конституції України, ст. 10-12 Закону України «Про Вищу раду юстиції», ст. 92, 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 р. №2453-VI не передбачають компетенції Міністерства освіти і науки України щодо скликання, організації і проведення з'їздів представників вищих юридичних навчальних закладів та наукових установ з питань призначення членів Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Однак Закони України «Про Вищу раду юстиції» та «Про судоустрій та статус суддів» не є спеціальними нормативно-правовими актами України, які регулюють діяльність Міністерства освіти і науки України, та не визначають його компетенцію.
Водночас на виконання та на підставі Конституції України, Законів України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про наукову і науково-технічну діяльність» Указом Президента України від 25.04.2013 р. №240/2013 прийнято Положення Міністерства освіти і науки України, яке регламентує діяльність Міністерства та визначає його компетенцію.
Згідно з п. 1 цього Положення, МОН України входить до системи органів виконавчої влади та є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення формування й реалізації державної політики у галузі освіти та науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, інформатизації, формування і використання національних електронних інформаційних ресурсів, створення умов для розвитку інформаційного суспільства, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, незалежно від їх підпорядкування і форми власності. Крім того, відповідно до пп. 74 п. 4 цього ж Положення, МОН України здійснює інші повноваження на основі й на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України.
Отже, виданий наказ Міністерства освіти і науки України від 17.04.2014 р. №471 «Про проведення з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ» був таким, що відповідав чинному законодавству України та прийнятий в межах компетенції Міністерства освіти і науки України.
Зазначеним наказом Міністерства освіти і науки України не призначалися члени Вищої ради юстиції, а лише скликався орган самоврядування юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ у формі з’їзду, тобто МОН України не впливав на призначення членів Вищої ради юстиції України, не впливав на діяльність і на рішення з’їзду юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, а лише створював підстави для проведення з’їзду. Таким чином, МОН України не втручався як орган виконавчої гілки влади у функціонування судової гілки влади, що відповідає ст. 6 Конституції України.
І вже цей орган самоврядування (з’їзд) юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ як найвищий орган самоврядування призначив 29.04.2014 р. членів Вищої ради юстиції України, відповідно до Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.1998 р. №22/98-ВР.
Крім того, необхідно розробити та внести зміни до Закону України «Про Вищу раду правосуддя», які детально регламентували б створення, діяльність і статус Ради юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, якій можна було б надати повноваження щодо скликання їхнього з’їзду. На засіданні Ради юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ мають схвалюватися попередній перелік питань, що вносяться на обговорення з'їзду, визначатися дата й місце проведення з'їзду, а також загальна кількість делегатів. Для забезпечення максимального і рівного представництва всіх юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ від їхньої конференції має обиратися рівна кількість делегатів. У період між конференціями юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ функції самоврядування цих установ виконувала б ця Рада. У випадку, коли Рада юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ не скликає з'їзд, то на вимогу відповідної конференції юридичних вищих навчальних закладів та/чи наукових установ, ініціатори скликання позачергового з'їзду юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ зможуть створити організаційний комітет, який мав би повноваження відповідної Ради юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ щодо скликання з'їзду. У такому випадку він визначає дату й місце проведення з'їзду, загальну кількість делегатів та попередній перелік питань, що вносяться на розгляд з'їзду.
Громадська рада доброчесності
Щодо діяльності Громадської ради доброчесності як такої, що може виконувати владні управлінські функції та бути належним відповідачем в адміністративному суді, зазначимо наступне.
До адміністративних судів надходять позови кандидатів на посаду судді касаційного суду у складі Верховного Суду з вимогою скасування ухвалених щодо них висновків Громадської ради доброчесності. Провадження за такими позовами, поданими проти Громадської ради доброчесності, відкрито Окружним адміністративним судом м. Києва, а провадження за таким позовом, поданим проти Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, відкрито Вищим адміністративним судом України.
Водночас члени Громадської ради доброчесності дотримуються позиції, за якою надання Громадською радою доброчесності висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності не є владною управлінською функцією, а Громадська рада доброчесності, відповідно, не може виступати відповідачем у таких справах (ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.07.2017 р. у справі №826/6961/17, ЄДРСР №67658294; Вищого адміністративного суду України від 13.06.2017 р. у справі №800/185/17, ЄДРСР №67194017).
Відповідно до п. 1 ст. 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402-VIII, Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.
Відповідно до п. 6 ст. 87 цього ж Закону, Громадська рада доброчесності надає, за наявності відповідних підстав, Вищій кваліфікаційній комісії суддів України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє
Відповідно до ч. 2 п. 1 ст. 88 цього ж Закону, якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримали не менше ніж 11 її членів.
Виходячи з розуміння наведеного вище поняття владних управлінських функцій та статей Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402-VIII, висновок Громадської ради доброчесності щодо судді (кандидата у судді) про його невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності є обов’язковим для врахування Вищою кваліфікаційною комісією України під час прийняття рішення щодо кваліфікаційного оцінювання, оскільки згідно з п. 34 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03.11.2016 р.
№143/зп-16, у разі наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина повинна містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді, чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
Відповідно до п. 36 цього ж Положення, рішення Комісії про не підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді є підставою для припинення подальшої участі судді (кандидата на посаді судді) у процедурах, передбачених Законом.
Відповідний висновок Громадської ради доброчесності може бути перешкодою для ухвалення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України рішення про підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя, якщо його підтримали менше ніж 11 її членів.
Тому такий висновок Громадської ради доброчесності може бути підставою для відмови йому в проходженні подальших процедур кваліфікаційного оцінювання. Винятком у подальшому проходженні кваліфікаційного оцінювання після негативного висновку Громадської ради доброчесності може бути тільки рішення ВККС про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримали не менше ніж 11 її членів.
Отже, висновки Громадської ради доброчесності щодо невідповідності судді (кандидата у судді) критеріям професійної етики та доброчесності породжують для судді (кандидата у судді) юридичні наслідки у формі прав, обов’язків, їх зміни чи припинення. Тому такі висновки ГРД відповідають критеріям, які дозволяють віднести їх до рішень суб’єктів владних повноважень, а також підпадають під юрисдикцію адміністративних судів у розумінні п. 1 ч.2 ст. 17 КАСУ.
Варто зазначити, що відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАСУ, суб’єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суб’єкт владних повноважень є терміном, за допомогою якого можна позначити всіх суб’єктів публічно-правових відносин, які забезпечують реалізацію публічного інтересу. На нашу думку, ГРД забезпечує реалізацію публічного інтересу, оскільки створюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.
В окремих випадках як суб’єкт владних повноважень може виступати особа, яка не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, але відповідно до повноважень, наданих законодавством, виконує окремі владні управлінські функції або делеговані повноваження.
Отже, Громадська рада доброчесності є також тим іншим суб’єктом при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства (суб’єктом владних повноважень), який виконує делеговані йому Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 р. №1402-VIII владні повноваження щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата у судді) за критеріями професійної етики та доброчесності.
Таким чином, Громадська рада доброчесності є належним відповідачем у суді згідно з правилами КАСУ та її рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України.