Здавалося б, що може бути спільного між виборами у законодавчі збори Санкт-Петербурга в 2011 році та місцевими виборами 2015 року в Україні? Відповідь проста – в обох випадках схема обрання депутатів рад була настільки специфічною, що і досі не мала світових аналогів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
З прийняттям нового Закону «Про місцеві вибори» (далі – Закон) 14 липня 2015 року було докорінно змінено систему виборів депутатів місцевих рад та голів. Певна кількість нововведень, безумовно, виявились позитивною, проте деякі положення Закону (чи її відсутність) викликали низку питань з боку експертів і громадськості.
Отже, розглянемо 7 основних недоліківнового Закону через призму його першого практичного застосування на місцевих виборах 2015 року та запропонуємо шляхи їх вирішення.
1. Нові виклики представницькій демократії
Місцеві вибори за новим Законом проводяться одночасно за 3 виборчими системами:
- мажоритарною системою відносної більшості (вибори депутатів сільських/селищних рад, старост, сільських/селищних та міських (у містах з менш ніж 90 тис. виборців) голів);
- мажоритарною системою абсолютної більшості (вибори міських голів у містах з більш ніж 90 тис. виборцями);
- модифікованим варіантом пропорційної системи (вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад).
У той час як запровадження мажоритарної системи абсолютної більшості з проведенням виборів мера у два тури (якщо жоден не набрав 50%+1 у першому турі) загалом отримало позитивну оцінку експертів та громадськості, новий варіант пропорційної системи був небезпідставно підданий критиці.
Окрім запровадження 5% прохідного бар'єру і заборони самовисування в депутати відповідних рад, ця система допускає можливість отримання депутатських мандатів відразу декількома депутатами від одного виборчого округу, у той час як деякі округи виявляються непредставленими. Статистика виборів у Київську міську раду – тому підтвердження: 85 округів матимуть у Київраді по одному народному обранцю, 15 округів – по два депутати, а 20 округів – взагалі не матимуть власного представника в Київради.
Таким чином, Закон руйнує основоположний принцип представницької демократії, фактично позбавляючи виборців округу можливості делегувати свого представника. Дійсно, Київрада як колегіальний орган представляє інтереси усієї територіальної громади м. Києва, проте який саме депутат буде виконувати у цьому «непредставленому» окрузі положення статті 10 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» під назвою «Обов’язки депутата місцевої ради у виборчому окрузі» – звітувати про виконану роботу, приймати виборців, проводити громадські слухання? Окрім цього, стаття 17 цього закону передбачає, що «виборці можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення»; виникає питання – хто саме буде вважатись «своїм» депутатом у разі, якщо жоден кандидат від округу не отримав мандат?
На додаток, нова виборча система в радах (окрім сільської та селищної) породила конкурентну боротьбу всередині партії – кожен із кандидатів зацікавлений, щоб його колега по партії набрав якомога менша в своєму окрузі, оскільки (в разі подолання партією 5% бар'єру) визначення обраних кандидатів відбувається саме шляхом співставлення відсотків підтримки кандидатів у відповідних округах. Слід зауважити, що в перших проектах Закону пропонувалось проведення співставлення за кількістю голосів, а не за їх відсотком, проте в остаточній редакції це положення було відкинуте. Виходячи з цього можлива парадоксальна ситуація, за якої кандидат приніс своїй партії більше голосів, аніж його однопартієць, проте не отримав мандат, оскільки через суттєві розбіжності в розмірі округів отримав менший відсоток голосів у своєму окрузі.
Пропозиції:
Варто провести перевірку положень Закону щодо системи виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад на конституційність, і за результатами такої перевірки прийняти рішення про повну відмову від такої системи чи її докорінний перегляд.
У разі ж, якщо вищезазначений варіант пропорційної системи буде визнаний конституційним, слід як мінімум внести наступні зміни до Закону:
- передбачити обов'язок ради після формування її складу бажанням призначати (за жеребом чи власним бажанням) конкретних депутатів ради відповідальними за округи, що залишились непредставленими по результатам виборів;
- переглянути принцип розрахунку черги отримання мандату всередині партії.
2. Олігополія парламентських партій
Однією з новел Закону є введення 5% прохідного бар’єру на виборах депутатів АРК, обласних, районних, міських і районних у містах рад (порівняно з 3% бар’єром на місцевих виборах 2010 року). Фактично, до місцевих виборів було застосовано прохідний бар’єр виборів до Верховної Ради 2012 року, що позбавило невеликі регіональні партії та нещодавно створені політичні сили можливості взяти участь в розподілі депутатських мандатів.
Про захист інтересів великих парламентських партій свідчить і механізм формування складу територіальних і дільничних виборчих комісій. З передбаченої Законом кількості членів ТВК (9-18 осіб) кожна партія, про утворення фракції якої було оголошено на черговій сесії ВРУ поточного скликання, при подачі кандидатур має квоту в 2 гарантованих місця в комісії. Аналогічна ситуація передбачена і для ДВК, де кожна парламентська партія у разі подачі кандидатур має 1 гарантоване місце. Ті ж партії, що не мають фракції у ВРУ, можуть розраховувати на представництво в комісіях лише у випадку перемоги на жеребкуванні.
Окрім цього, Закон передбачає механізм самовисування лише для сільського, селищного та міського голови, а також для сільських та селищних рад; право висування кандидатів до місцевих (окрім сільських та селищних) рад реалізується громадянами України виключно через місцеві організації партій. Обмежуючи можливості для самовисування, Закон змушує місцевих громадських діячів та активістів домовлятись з партійною елітою для здобуття місця у списку. Очевидно, що в результаті таких домовленостей особа буде вимушена іти на компроміс у питаннях власного бачення розвитку регіону, брати на себе певні зобов’язання чи навіть сплачувати партії гроші.
Пропозиції:
З метою досягнення рівних можливостей для парламентських і непарламентських партій та запобігання консервації існуючої політичної системи слід:
- зменшити прохідний бар’єр до 3%, щоб дозволити новим політичним силам взяти участь в розподілі депутатських мандатів;
- запровадити рівні умови для парламентських і непарламентських партій при жеребкуванні.
3. «Приблизно нерівні» округи
Стаття 17 Закону уповноважує територіальні виборчі комісії з відповідних місцевих виборів утворювати виборчі округи у кількості, визначеній ЦВК. При цьому кількість виборців в округах має бути «приблизно рівною» та «за можливістю максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного округу». Незважаючи на це, в окремих округах були зафіксовані суттєві відхилення від цього правила. Зокрема, у територіальний виборчий окрузі (ТВО) № 1 з виборів депутатів Збаразької районної ради нараховує 10360 виборців, тоді як середня кількість виборців у ТВО по відповідному багатомандатному округу складає 1163 виборці (перевищення в 9 разів); у ТВО № 9 з виборів депутатів Харківської міської ради нараховується більше 60 тис. виборців, у той час як у ТВО № 78 – близько 5 тис. (різниця в 12 разів).
Такі значні розходження в кількості виборців є порушенням принципу рівності та репрезентативності, адже фактично «вага» голосу виборця суттєво відрізняється в залежності від округу.
Пропозиції:
Виходячи з п. 15 рекомендацій Венеціанської комісії, закріплених у Кодексі належної практики у виборчих справах 2002 року, максимально припустиме відхилення кількості виборців по округам «звичайно не мало б перевищувати 10%» (чи щонайбільш 15% за виняткових обставин). Виходячи з цього, слід доповнити ст. 17 Закону положенням про відповідні граничні межі відхилення кількості виборців в округах.
4. Гендерна квота – імперативна вимога чи деклараційна норма?
Гендерна квота подавалась авторами законопроекту як одна з найреволюційніших новел Закону «Про місцеві вибори»: так, відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону, представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30% від загальної кількості. Проте, закріплюючи таку гарантію, Закон не передбачив жодних санкцій за її недотримання. На відсутність відповідальності за порушення даної норми вказала і Центральна виборча комісія – Постановою від 23 вересня 2015 року № 362 ЦВК роз’яснила, що оскільки дане положення відсутнє в переліку підстав для відмови в реєстрації (ч. 1 ст. 46), відмова реєструвати кандидатів через недотримання гендерної квоти не допускається.
Вищезгадане роз’яснення широко обговорювалось у засобах масової інформації та стало приводом для цілої низки судових позовів. Після винесення Київським апеляційним адміністративним судом двох суперечливих рішень крапку в цьому питанні поставив Вищий адміністративний суд, що констатував декларативність положення Закону про гендерну квоти і залишив п. 4 Роз’яснення ЦВК в силі.
Як сторона Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (1966) та Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (1979) Україна зобов’язана «забезпечити рівне для чоловіків і жінок право користування всіма громадянськими і політичними правами» (ст. 4 Пакту) та «вживати усіх відповідних заходів щодо ліквідації дискримінації по відношенню до жінок у політичному і суспільному житті» (ст. 7 Конвенції). Окрім цього, стаття 4 Конвенції передбачає застосування механізму «позитивної дискримінації» – тобто вжиття державою тимчасових спеціальних заходів, спрямованих на прискорення встановлення фактичної рівності між чоловіками та жінками. Аналогічні гарантії затверджені і на національному рівні – Закон України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» допускає здійснення «позитивних дій», спрямованих на усунення дисбалансу між можливостями жінок і чоловіків реалізовувати рівні права, надані їм Конституцією і законами України.
Пропозиції:
Таким чином, для виконання взятих на себе міжнародно-правових зобов’язань, законодавець має включити недотримання гендерної квоти в закріплений ч. 1 ст. 46 Закону перелік підстав для відмови в реєстрації кандидата в депутати.
5. Немає прописки – немає голосу: проблема внутрішніх переселенців
Згідно з положеннями ст. 3 Закону, обов’язковою умовою для реалізації права голосу є належність до відповідної територіальної громади та проживання в межах відповідного територіального округу, що підтверджується реєстрацією місця проживання в паспорті. Виходячи з цього, близько 1,5 млн. внутрішньо переміщених осіб, які зареєстровані на частині територій Донецької і Луганської області та в Автономній Республіці Крим (де,згідно з п. 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону, вибори не проводяться), втрачають своє право голосу на цих місцевих виборах.
Вирішення проблеми було запропоновано групою громадських активістів у законопроекті № 2501а-1 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб». У проекті закону пропонується визначати належність переселенців до певної територіальної громади за адресою їх фактичного місця проживання, що зазначається в довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, і в разі звернення такої особи до органу ведення Реєстру виборців з заявою надавати їй право голосу на відповідних місцевих виборах. Проте Верховна Рада і відповідний профільний комітет з метою недопущення масових провокацій залишили цей проект поза увагою.
Пропозиції:
На виконання «принципу інтеграції» щодо внутрішньо переміщених осіб, закріпленого в Рекомендації № 1877 Парламентської Асамблеї Ради Європи (2009) внести зміни до Закону, якими переселенцям буде надано можливість реалізації свого конституційного права за місцем фактичного проживання шляхом подання заяви до органу ведення Реєстру виборців напередодні проведення наступних місцевих виборів.
6. Агітація в робочий час
Незважаючи на позитивну тенденцію до зменшення об’єму залучення адміністративного ресурсу в порівнянні з минулими кампаніями, це питання продовжує перебувати на порядку денному реформування виборчого законодавства.
Зокрема, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 60 Закону, посадовим та службовим особам органів державної влади та місцевого самоврядування забороняється участь у передвиборній агітації у робочий час, окрім випадків, коли відповідна особа є кандидатом.
Таке формулювання не виключає можливості здійснення службовими особами агітації в робочий час, що у свою чергу створює для посадовців спокусу скористатись адмінресурсом. Одним з типових прикладів є використання грошей на виконання доручень виборців, що згідно із законодавством виділяються кожному депутату з місцевого бюджету, для проведення передвиборної агітації під виглядом виконання своїх службових обов’язків.
Пропозиції:
Виходячи з вищезазначеного, слід додати до ст. 60 Закону положення про повну заборону агітації службовим особам-кандидатам в робочий час. Нормою має стати європейська практика виходу посадових і службових осіб-кандидатів у відпустку на час передвиборчої кампанії. Це дасть змогу розмежувати звичайне виконання службових обов’язків особою як посадовцем та ведення передвиборної агітації як кандидата.
7. Замість народного – «партійне» відкликання депутата
Ще одним нововведенням Закону «Про місцеві вибори» стала процедура відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. У разі порушення депутатом положень Конституції чи законів України (встановленого судом), пропуску протягом 1 року більше половини засідань ради чи постійної комісії, невиконання своїх службових обов'язків чи невідповідності практичної діяльності депутата положенням його передвиборчої програми, виборці відповідного виборчого округу мають право внести пропозицію про відкликання такого депутата. Спершу виборцями створюється ініціативна група, яка має зібрати кількість підписів, не меншу від кількості голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії в цьому окрузі. Далі підписи передаються до ТВК, яка після перевірки дотримання процедури відкликає депутата (у разі, якщо це депутат сільської чи селищної ради), або ж передає підписні листи до вищого керівного органу партії, місцева організація якої висунула депутата на виборах.
На цьому «народність» відкликання закінчується – згідно з ч. 7 ст. 41, вищий керівний орган партії після розгляду звернення ТВК може прийняти рішення або про відкликання депутата, або ж «про відмову в задоволенні цієї ініціативи». Таким чином, останнє слово щодо відкликання депутата залишається за партією, а не за виборцями.
Пропозиції:
Існуюча процедура відкликання депутата розрахована на високий рівень громадської відповідальності партій, властивий західним демократіям. Оскільки право має відповідати рівню розвитку суспільних відносин, слід кардинально змінити процедуру відкликання з поправкою на політичну культуру України – усунути партії з цього процесу, зробивши таку процедуру дійсно народною.
Отже, перший практичний досвід застосування Закону України «Про місцеві вибори» залишив по собі більше питань, аніж відповідей. Чи будуть внесені відповідні зміни до Закону – покаже час. Головне, щоб від цього виграли ми – виборці.