Не вливають вина нового у міхи старі,
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
а то прориваються міхи, і вино витікає, і міхи пропадають
(Матф., 9, 17)
Ефективність здійснення державних закупівель завжди знаходиться у центрі уваги політиків та суспільства. Неминучість зловживань при державних закупівлях витікає з теорії максимальної бюджетної ренти – прагнення бюрократії отримати максимальну ренту за рахунок монополізму в наданні державних послуг. Тому державні закупівлі є предметом прискіпливого контролю у всіх країнах, в т.ч. (а можливо, і перш за все) у державах ЄС. Про це свідчить, зокрема, доповідь SIGMA №41 – огляд систем контролю і засобів правового захисту у сфері державних закупівель у Європейському Союзі. А у типовому законі ЮНСІТРАЛ про закупівлі товарів (робіт) та послуг наголошується на необхідності забезпечення максимальної економічності та ефективності закупівель.
Для України проблема ефективного витрачання бюджетних коштів при державних закупівлях є особливо гострою. Так, у 2013 р. навіть вірна попередній владі клептократів СБУ оцінювала корупційні втрати через державні закупівлі у розмірі 10–15% держбюджету, тобто 35–52,5 млрд грн щорічно). У 2011 р. навіть тодішній президент В.Янукович визнав розкрадання на тендерах приблизно 56 млрд грн на рік. Тільки 24% розпорядників державних коштів у нашій країні спрямовують їх на закупівлю суспільно значущих послуг.
Причинами масових розкрадань у сфері державних закупівель є корупція та відсутність відповідних запобіжників у законах щодо державних закупівель. Так, у 2010 – квітні 2014 р. діяв Закон України №2289-VI від 01.06.2010 «Про здійснення державних закупівель» (далі – ЗУ №2289-VI), при якому у сфері розкрадань бюджету через державні закупівлі «влада перевершила саму себе». Хоча при прийнятті цього закону вважалося, що в цілому він відповідав кращим світовим зразкам.
Якщо порівняти первісну редакцію ЗУ№2289-VI з принципами державного управління закупівлями у країнах ЄС, викладених у згаданій вище доповіді SIGMA №41, з такою оцінкою можна погодитися. Та за недовгий період існування цього закону він неодноразово піддавався змінам, які зводили нанівець закладений у його первісній редакції позитивний потенціал, послідовно руйнували вибудувані запобіжники корупції. Загалом до закону було внесено 28 змін та доповнень, за якими зі сфери його дії виключено 39 предметів закупівлі.
І хоча на даний момент ЗУ №2289-VI не діє, оскільки його замінено ЗУ №1197-VII від 10.04.2014 «Про здійснення державних закупівель» (далі – ЗУ №1197-VII) нібито з метою покращення стану справ у сфері державних закупівель, аналіз стану справ у період його дії дозволяє виявити вади цього закону, порівняти його з новим і спрогнозувати, чи не будуть і далі проявлятися ці вади у зв’язку з тим, що ЗУ№1197-VII порівняно із ЗУ №2289-VI суттєво не змінився.
Наприклад, ілюстрацією шкоди придбання без конкурсних торгів нерухомого майна, що передбачено ЗУ №2289-VI, є придбання чернігівським обласним центром зайнятості нового офісу за 44 млн грн у місцевої фірми. Ціна старої і досить пошарпаної будівлі ($1000 за кв. м) виявилася більшою, ніж у місцевих новобудовах, і навіть порівняно з київською. При цьому в ЗУ №1197-VII таке вилучення збереглося, що відкриває можливості для придбання нерухомості за завищеними цінами. При цьому жодні електронні торги з державних закупівель не рятують, оскільки ці закупівлі не будуть здійснюватися по даним правилам, а значить, не потраплять на електронні майданчики.
Історично пам’ятним є те, що справжньою катастрофою для контролю за держаними закупівлями було виведення ЗУ №3681-VI від 08.07.2011 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» з-під дії ЗУ №2289-VI закупівель державних підприємств (до 80% закупівель в країні). Науковці, експерти й навіть СБУ вважали цей закон джерелом корупції. Слід зазначити, що виведення закупівель держпідприємств з-під дії ЗУ №2289-VI відбулось всупереч рекомендаціям міжнародних антикорупційних організацій (GRECO, Стамбульського плану).
Для усунення передумов зловживань у сфері держзакупівель СБУ ще у середині 2013 р. пропонувала законодавчо зобов’язати держпідприємства оприлюднювати результати держзакупівель за власні кошти, а також «під час оцінки конкурсних торгів перевіряти в учасників наявність власних виробничих потужностей, матеріально-технічної бази, а також кваліфікованих кадрів». Натомість обов’язок оприлюднення був введений тільки новою владою у березні 2014 р. шляхом прийняття ЗУ №1156-VII від 25.03.2014 «Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» щодо підсилення прозорості закупівель підприємств», але запропоновані перевірки не впроваджені і цим законом.
У той же час, саме такі перевірки було б особливо слушно застосувати при аналізі деяких державних закупівель. Наприклад, за результатами кваліфікації фірми ТОВ «С.І. Груп Консорт» щодо можливості проведення нею робіт у сфері утилізації відходів був наданий негативний висновок. Та попри це, ТОВ все одно отримало цей підряд.
ПАТ «Укргідроенерго» 13.02.2012 за результатами конкурсних торгів уклало угоду з ТОВ «Укренержи» (Запоріжжя) на 195,56 млн грн на поставку 10 трансформаторів та їх установку. У торгах, крім фірми-«переможця», брало участь тільки запорізьке ТОВ «В.Рама», чия пропозиція була дорожчою лише на 1,9%. При цьому «переможець» мав статутний капітал 51,5 тис. грн, що в 3,798 разів менше суми закупівлі.
Наприкінці 2010 р. Львівська та Одеська залізниці провели тендери на модернізацію тепловозів на загальну суму 4,47 млрд грн, обравши ТОВ «Метробудкомплект», яке протягом 5 років має замінити силове обладнання тепловозів радянських часів ЧМЕЗ, 2М62 та М62 на обладнання General Motors. Статутний капітал «Метробудкомплекту» становить всього 63 тис грн, тобто співвідношення обсягу підряду та розміру статутного капіталу – 79,952 : 1. Про відсутність матеріальної бази у «переможця» свідчить передача виконання держзамовлення «субпідрядникам» – спеціалізованим підприємствам: полтавському «Тепловозоремонтному заводу» (100 шт.), локомотивному депо Ковель (30 шт.), ВАТ «ХК «Луганськтепловоз» (70 шт.).
10.04.2014 на зміну ЗУ №2289-VI прийнятий ЗУ №1197-VII, безпосередньому аналізу дієвості якого й присвячена ця стаття. Новий закон набрав чинності з 20.04.2014. Передбачалося, що він покликаний усунути вади ЗУ №2289-VI. Отже, попередній досвід доцільно розглянути у контексті передбачуваного нового регулювання.
Так, у сенсі попередніх епізодів слід зазначити, що у ЗУ №1197-VII збереглися 14 вилучень по видам предметів закупівлі (ч.3 ст.2), в т.ч. при придбанні, оренді землі, будівель, іншого нерухомого майна або майнових прав на землю, будівлі, інше нерухоме майно. Отже, як зазначено вище, залишається можливість оборудок на кшталт придбання офісу чернігівським обласним центром зайнятості по завищеній ціні.
Збереглося у ЗУ №1197-VII і звільнення від процедури державних закупівель державних і комунальних підприємств, якщо така діяльність «здійснюється на промисловій чи комерційній основі» (п.9 ч.3 ст.2). Правда, збереглася і запроваджена ЗУ №1156-VII вимога оприлюднювати результати таких закупівель, хоча вона міститься не безпосередньо у ЗУ №1197-VII, а запроваджена у дивний спосіб – через внесення відповідних змін у ст.75, 77, 78, 79 Господарського кодексу України. Але без створення можливостей для ефективного громадського контролю невідомо, що з цим знанням робити.
Щодо належної бази, кваліфікації та фінансових ресурсів, то це можна забезпечити, висуваючи кваліфікаційні критерії («замовник може встановлювати такі кваліфікаційні критерії…», ч.2 ст.16 ЗУ №1197-VII), однак застереження «може» залишає їх встановлення за замовником. Такі ж формулювання були і у попередньому ЗУ №1197-VII, і за наявності бажання спотворити результати торгів вони ніяк не допомагали обмежити передачу замовлень непідготованим фірмам, як це було у наведених вище прикладах з ТОВ «С.І. Груп Консорт», ТОВ «Укренержи», ТОВ «Метробудкомплект».
Так, ДП «НАЕК «Енергоатом» 03.12.2014 за результатами тендеру уклало угоду з ТОВ «Техно Хім Інвест» на поставку вогнезахисних матеріалів для Запорізької АЕС на суму 3,47 млн грн. При цьому на момент проведення тендеру власники та посадові особи фірми-постачальника займалися виробництвом насіння сільськогосподарських культур.
За європейськими принципами, можливі спрощені процедури закупівель щодо постачання енергетичних та інших ресурсів через приєднану мережу (ч.4 ст.2 ЗУ №2289-VI). Це положення також збереглося у ЗУ №1197-VII. Але в Україні це теж стає джерелом корупції. Так, існують непоодинокі закупівлі газу за ціною, вищою за встановлену НКРЕ. Наприклад, за даними сайту «Наші гроші», Національний науковий центр «Харківський фізико-технічний інститут» уклав угоду з ПАТ «Харківміськгаз» на постачання у 2012 р. 60 тис. куб. м газу на суму 411 тис. грн. Тобто вартість придбаного інститутом газу склала 6.849 грн, або $856 за 1 тис. куб. м, хоча, згідно з постановами НКРЕ №129, 130, 131 від 28.12.2011, кінцева ціна реалізації природного газу від «Харківгазу» для установ та організацій, що фінансуються з державного і місцевих бюджетів, складає 4.716,58 грн, або $589 за 1 тис. куб. м.
Раніше найдорожчий газ, зафіксований сайтом «Наші гроші» в угодах за наслідками конкурсних торгів, пройшов на закупівлях відділу освіти Ізюмської райдержадміністрації Харківської області ($704 плюс $60 за транспортування), Херсонської обласної бібліотеки ім. Олеся Гончара ($743), відділу освіти Самбірської райдержадміністрації Львівської області ($712), Закарпатського обласного онкодиспансеру ($704). Отже, потрібна умова щодо обмеження ціни не вище, ніж норми НКРЕ.
Значним джерелом розкрадання бюджетних коштів і корупції була процедура закупівлі в одного учасника (ст.39 ЗУ №2289-VI). Через відсутність конкуренції, штучне обмеження доступу до ринку добросовісних постачальників ціна на товари і послуги зростає у 2–3 рази. Широкі можливості застосування такої процедури надавало у ЗУ №2289-VI формулювання такої підстави, як «виникнення особливих економічних та соціальних обставин» (п.3 ч.2 ст.39), яке дозволяє підвести під нього все, що завгодно.
І сьогодні під ці підстави підганяються цілком штатні ситуації. Так, Головне управління житлово-комунального господарства Харківської ОДА «особливими економічними та соціальними обставинами» визнала необхідність ремонту установки очищення води для школи №62 в районі «П’ятихатки». Ця цілком штатна ситуація призвела до витрачання бюджетних коштів в сумі 3 млн грн. Зазначимо, що у Типовому законі ЮНСІТРАЛ про закупівлі товарів (робіт) та послуг відповідні обставини визначені як «надзвичайні події» чи «обставини, що зумовили терміновість, які не можна було передбачити або вони не були результатом повільності з боку організації, що здійснює закупівлі».
Слід також визнати, що у більшості випадків сумнівними виглядають твердження про відсутність альтернативи. Тому необхідно підсилити цю норму вимогами:
а) якщо після публікації інформації про закупівлю у одного учасника виникають пропозиції від інших учасників, замовник повинен перейти до конкурентної процедури;
б) встановити, що виконавець повинен виконати угоду самостійно, адже виникнення субпідрядників фактично означає в їх особі альтернативу.
Застосування «процедури закупівлі в одного учасника» (ст.5.1 ЗУ №962-V від 19.04.2007 «Про організацію та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні») призвело до катастрофічного перевитрачання бюджетних коштів на Євро-2012. Експерти зазначають, що оді було вкрадено близько 25–30 млрд грн., а відкати сягали майже 50%. До того ж, зазначимо, що у ч.4 ст.5.1 ЗУ №962-V є застереження: «оприлюднення інформації про застосування процедури закупівлі в одного учасника не вважається запрошенням до участі у процедурі закупівлі для невизначеного кола осіб» – очевидно, щоб уникнути появи «чужаків». Це якраз додатково актуалізує наведену вище пропозицію щодо появи додаткового учасника.
Варто зазначити, що у ЗУ №1197-VII процедура закупівлі у одного учасника фактично збереглася під виглядом «переговорна процедура закупівлі» (розд. VIII). Правда, умова застосування цієї процедури «виникнення особливих економічних та соціальних обставин», яка була одним із основних джерел корупції, обмежена додатковим застереженням «а саме пов’язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру». Це може певним чином обмежити свавілля замовників.
Однак зазначимо, що із ЗУ №962-V у ЗУ №1197-VII перекочувала норма «оприлюднення інформації про застосування переговорної процедури закупівлі не вважається запрошенням до участі у процедурі закупівлі для невизначеного кола осіб». Отже, умови для відсікання «чужих» збереглися.
02.12.2014, тобто вже у період дії ЗУ №1197-VII, квартирно-експлуатаційний відділ (КЕВ) Одеси Міністерства оборони України уклав угоду з ТОВ «Валея» (статутний капітал 31 тис. грн) на постачання вугілля на суму 4,46 млн грн. Придбали 1540 т вугілля АС по 2898 грн/т для забезпечення військових частин та установ Одеського та Котовського гарнізонів. Торги провели за переговорною процедурою. Замовник пояснив це тим, що відкриті торги йдуть довго, тоді як кошти резервного фонду на придбання палива отримали лише у листопаді, з початком опалювального сезону, тож є потреба провести термінову закупівлю. При цьому обрання постачальника замовник жодним чином не обґрунтував.
У жовтні одеський КЕВ уже проводив відкриті торги на постачання цього вугілля. Тоді відбулося розкриття пропозицій, і дві фірми запропонували вугілля АС по вдвічі нижчій ціні – 1548 грн/т, тобто альтернативний, більш вигідний постачальник був відомий. Однак той тендер було визнано таким, що не відбувся, через «скорочення видатків». І після цього було оголошено нову закупівлю по вдвічі вищій ціні.
Разом з тим, інші замовники купують для своїх котелень вугілля інших марок значно дешевше. Наприклад, відділ освіти Зміївської райдержадміністрації (Харківська обл.) 25.11.2014 придбав вугілля марки ДГ по 1500 грн/т.
За таких умов перспективним для контролю держаних закупівель є аналіз «звичайних цін» для закупівель. Цей аналіз може бути корисний:
а) за наслідками закупівлі в одного учасника, коли через відсутність конкуренції ціна на товари і послуги зростає у 2–3 рази;
б) коли учасники у змові «розігрують» конкурсні торги, внаслідок чого встановлюється аномально висока ціна (на непоодинокі випадки таких змов вказує АМКУ – спотворення результатів торгів складає 93% антиконкурентних узгоджених дій).
Звичайні ціни можуть бути встановлені шляхом аналізу ринкових цін або собівартості виконання замовлення.
Так, сайт «Наші гроші» повідомив, що ДАК «Чорноморнафтогаз» за результатами так би мовити конкурсних торгів уклала угоду з компанією «Райагробуд-Перспектива» на придбання сталевих труб на загальну суму 150030 тис. грн. Видання зазначає, що труби придбані за цінами, які істотно перевищують ринкові. Наприклад, труба 89х8 В20 придбана за 24200 грн/т, тоді як ринкова ціна складає 11600 грн/т. Труба 219х12 В20 придбана за 25200 грн/т при ринковій ціні 10800 грн/т. Єдиним конкурентом на торгах була компанія «Універсалоптторг-Х», яка пропонувала труби дорожче всього на 0,0 %.
З початку 2012 р. ці компанії розіграли між собою конкурсні торги ДАК «Чорноморнафтогаз» на поставку сталевого прокату на 13390 тис. грн за цінами, які втричі перевищують ринкові, хімічних речовин – на 20.110 тис. грн, буріння свердловин Голіцинського родовища – на 75960 тис. грн. У всіх випадках різниця у пропозиціях цих компаній становила кілька сотих відсотка.
У іншому випадку ДП «Інформаційно-видавничий центр ДПА України» 16.01.2012 за результатами начебто конкурсних торгів уклало угоду з ТОВ «Преміум-Ойл» на постачання бензину. Вартість угоди склала 725 тис. грн, в т.ч. 40 тис. л бензину А-95 по 12,20 грн/л та 20 тис. – А-92 по 11,85 грн/л. Згідно з протоколом розкриття пропозицій, окрім фірми-«переможця», у торгах брала участь лише одна компанія – ТОВ «Карт-Ойл ЛТД», яка пропонувала бензин А-95 по 10,85 грн/л та А-92 – по 10,50 грн/л, що близько до ринкових цін. Однак податківці без пояснення причин обрали дорожчу пропозицію.
09.04.2012 комунальна установа «Красноармійський геріатричний пансіонат з психоневрологічним відділенням» Донецькій області за результатами начебто конкурсних торгів уклала угоду з ТОВ «Укрпродукт» на поставку 46,8 т картоплі на загальну суму 307 тис. грн – у середньому по 6,56 грн/кг, тоді як середня вартість картоплі в Донецькій області на початку квітня 2012 р. становила 2,52 грн/кг.
Комунальне підприємство «Харківський метрополітен» 15.02.2012 за результатами торгів уклало договір з ТОВ «Компанія «Статус Практика» на виготовлення 465 інформаційних табличок загальною вартістю 2,41 млн грн. Середня вартість табличок, площа яких менше 1 кв. м, склала більше 5 тис. грн за штуку, що близько до ціни 1 кв. м житла у передмісті Харкова. А розрахувавши об’єктивну ціну даного замовлення, фахівці дійшли висновку, що його собівартість повинна становити 668800 грн, тобто за рахунок комунального підприємства для постачальника забезпечена рентабельність закупівлі 260,3%, що не може вважатися розумним.
Без зазначеного контролю на відповідність звичайним цінам закупівлі за завищеною ціною продовжуються і у період дії нового ЗУ №1197-VII. Так, за результатами закупівлі від 12.11.2014 Державна пенітенціарна служба України уклала угоди на придбання картоплі і цукру на суму 14,28 млн грн. ТОВ «Торговий дім «Нерей» на 13,39 млн грн має поставити 365 т картоплі. Замовлено картоплю, засушену як борошно, крупку, пластівці, гранули і таблетки. Ціна такої картоплі складає 36 687 грн/т, тобто близько 36 грн/кг, тоді як у відкритих джерелах картопляні пластівці пропонують по 25–28 грн/кг. Ще на 0,89 млн грн замовлено 94 т цукру у ТОВ «Поділля Промпостач» за ціною 9510 грн/т, тобто близько 9,50 грн/кг. Згідно з останнім моніторингом Мінекономрозвитку, ціна на цукор складає 8,30–8,50 грн/кг.
Касові апарати, придбані «Укрпоштою» на 20,77 млн грн у ТОВ «Систем груп Україна» у листопаді 2014 р., виявились вдвічі дорожчими від ринкових цін та роздрібних цін самого постачальника.
Проте аналіз ринкових цін навряд чи допоможе у тих безглуздих випадках, коли заради «перемоги» потрібної фірми з потрібною високою ціною з конкурсу з формальних підстав знімається «чужий» учасник, хоча й зі значно нижчою ціною. Так, головне управління з питань регуляторної політики та підприємництва КМДА уклало угоду з ТОВ «Клевер-софт» на розробку та впровадження інформаційної системи вартістю 447 тис. грн. При цьому було відхилено пропозицію відомого ТОВ «Софтлайн-ІТ», розробника порталів для більшості органів влади, в т.ч. КМУ, яке пропонувало ціну 223 тис. грн. Приводом стало те, що учасник представив тільки по одній копії договору та акту замість необхідних двох.
КП «Харківська дирекція будівництва метрополітену» за результатами торгів уклала угоди на придбання вентиляторів та електричної апаратури. На 3,89 млн грн замовлено 4 комплекти вентиляторів типу ВОМ. Строк служби вентилятора повинен складати не менше 14 років. Єдиним конкурентом на торгах було запорізьке ТОВ «Монада». Удвічі дешевшу пропозицію ТОВ «НВП Донвентилятор» відхилили через відсутність деяких документів.
Значно більше завищення ціни було відмічене при укладенні Міністерством екології та природних ресурсів України 09.12.2011 за результатами торгів угоди з австрійською компанією Austroplan Austrian Engineering GMBH на впровадження технологій дистанційного зондування землі (фотографування з супутника лісів України) вартістю 49,38 млн грн. При цьому було відхилено найдешевшу пропозицію – від Харківської Національної академії міського господарства, яка запропонувала послуги лише за 250 тис. грн. Формальною причиною такого відхилення стала відсутність низки документів, наприклад, копій актів здачі-приймання наданих послуг, а завищення ціни склало 197,5 рази. Можливо, зняті з торгів учасники й порушили правила, але за таких умов договір повинен укладатися за найнижчою запропонованою ціною як реальною (звичайною) ціною.
Практика усунення незручних учасників торгів продовжуються і у період дії нового ЗУ №1197-VII. Так, 07.08.2014 ДП «Укрзалізничпостач» за результатами тендеру уклало угоди з ТОВ «Експозиція» на постачання запчастин на загальну суму 166,84 млн грн. Замовлено гумові прокладки, ізолюючі втулки й комплекти скріплень. За даними керівника ТОВ «АТ Механіка» В. Руденка, скріплення КПП-5 були придбані залізницею по високим цінам – «Укрзалізничпостач» придбав їх по 125 грн на загальну суму понад 71 млн грн, тоді як «АТ Механіка» виробляє аналогічні скріплення КПП-1, вартість яких становить 110 грн, тобто на 15 грн дешевше. Фірма намагалась, але не змогла взяти участь у тендері через різкі зміни предмету та дати закупівлі, які на думку, В. Руденка, «вносилися спрямовано під певне підприємство».
З появою в Україні неконтрольованих українською владою територій тема державних закупівель поповнилася ще одною проблемою – витрачання коштів державного бюджету на фінансування об’єктів, які знаходяться у неконтрольованих зонах. Так, Служба автомобільних доріг у Донецькій області 03.12.2014 акцептувала пропозиції ТОВ «Впроваджувальне підприємство Мост-1» на обстеження мосту на автомобільній дорозі державного значення Єнакієве – Харцизьк та розробку проектно-кошторисної документації по його капремонту. Загалом послуги фірми коштуватимуть 98 тис грн. Остаточно угоди мають укласти до кінця грудня. Цей міст довжиною 91 м знаходиться на окупованій терористами ДНР території Донецької області. За даними сайту «Дороги Укрины», його було зруйновано під час бойових дій.
При цьому, згідно ч.1 ст.43 Бюджетного кодексу України, казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає: 2) контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов’язаннями. Виникає питання: як українська влада буде контролювати витрачання коштів на об’єкти, що знаходяться поза зоною її контролю? Виходить протиріччя: контролювати видатки на соціальні заходи влада не може і не здійснює їх, а здійснювати державні закупівлі влада готова.
Отже, дірки у законі, порушення закону та корупція з боку влади призводять до катастрофічного розкрадання бюджетних коштів при державних закупівлях. І прийняття нового ЗУ №1197-VII цих проблем практично не вирішило.