01 квітня 2019, 15:17

ЕнергоСпори

Оскарження відмови у видачі спецдозволу на користування надрами

Опубліковано в №14 (668)

Андрій Тищенко
Андрій Тищенко «Asters, ЮФ» юрист

28.02.2019 р. Міненерговугілля оголосило про ведення 9‑ти конкурсів (аукціонів) на укладення угод про розподіл вуглеводнів, що потенційно може призвести до залучення багатомільярдних інвестицій у пошук і видобуток нафти та газу в Україні. Водночас інвестори, які вже провели розвідку природних ресурсів та мають пріоритетне право протягом 3‑х років отримати спеціальний дозвіл на їх видобування без проведення аукціону, так і не можуть його отримати, навіть незважаючи на дотримання всіх умов відповідного порядку, визначеного постановою КМУ №615 від 30.05.2011 р. (далі — Порядок).

Внаслідок того, що Державна служба геології та надр України протиправно відмовляє у видачі вказаних дозвільних документів або взагалі повертає заяви інвесторів разом з додатками без належного розгляду та з численними порушеннями Порядку, інвестори намагаються зобов'язати видати спецдозвіл на видобуток виявлених природних ресурсів у судовому порядку.

Наскільки успішно проходить процес оскарження протиправних дій/бездіяльності вказаного органу та зобов'язання його видати спецдозвіл, показує остання судова практика Верховного Суду.

Форма відмови

Необґрунтоване повернення заяви інвестора разом з пакетом документів без її належного розгляду (звичайним супровідним листом) є одним з найпоширеніших проблемних питань, які виникають ще на початку процедури видачі спецдозволу. Держгеонадра, відмовляючи у наданні спецдозволу та керуючись п. 21 Порядку, часто повертає заявнику подану заяву з документами в повному обсязі, що закономірно асоціюється у заявника з прийняттям рішення про відмову.

Водночас Верховний Суд у своїй постанові від 10.01.2019 р. у справі №813/3145/16 зазначив, що Держгеонадра як орган державної влади, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спецдозволів, у процесі здійснення своїх повноважень зобов'язаний діяти у той спосіб, який передбачається Порядком. Згідно зі змістом положень п. 19, 25 Порядку, організаційно‑розпорядчою формою розпорядчих рішень Держгеонадра (зокрема, з питання надання відмови у видачі спецдозволу) є виключно наказ за підписом Голови цього відомства.

Таким чином, Суд дійшов висновку, що у разі відмови у наданні спецдозволу на користування надрами Держгеонадра обов'язково має прийняти відповідне рішення саме у формі наказу, інакше повернення документів без їх належного розгляду та оформлення може вважатися відсутністю відповіді.

Вказане напряму впливає на оцінку заявником ситуації, адже у разі отриманні своєї заяви від Держгеонадра у формі листа (тобто «відмови» у наданні спецдозволу) він автоматично вважає, що застосування принципу «мовчазної згоди» є неможливим. Як показує судова практика, зазначений принцип має важливе значення для подальших дій заявника та має певні особливості у застосуванні.

Мовчазна згода

Відповідно до ч. 1 ст. 1, ч. 6 ст. 4‑1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», зміст принципу «мовчазної згоди» зводиться до того, що в тому випадку, якщо документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не було видане або не було направлене суб'єкту господарювання у встановлений законом строк, то через 10 робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру він має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Аналізуючи вищевказане, Верховний Суд у тій же постанові від 10.01.2019 р. у справі №813/3145/16 зазначив, що суб'єкт господарювання має право на застосування принципу «мовчазної згоди» у разі наявності таких умов у сукупності: суб'єкт господарювання подав всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; закінчення строку розгляду поданих документів; відсутність/несвоєчасність відповіді суб'єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, в яких суб'єкт господарювання може застосувати принцип «мовчазної згоди», у зв'язку з чим виникає право на користування надрами. Проте варто зауважити, що механізм застосування цього принципу належним чином законодавчо не визначений.

Намагаючись знайти механізм його застосування, Суд вирішив послатися на позицію, висловлену Державною регуляторною службою України: у разі невиконання дозвільним органом свого юридичного обов'язку суб'єктам господарювання рекомендовано направляти рекомендованим поштовим відправленням з описом вкладення та повідомлення про вручення до дозвільного органу «повідомлення про початок роботи», застосовуючи право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди (із зазначенням дати).

При цьому дозвільним органам рекомендується брати до уваги таке повідомлення та розцінювати набуття права суб'єктом господарювання на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності як юридичний факт, який не може бути змінений або припинений у зв'язку з несвоєчасним направленням йому рішення про відмову у видачі документа дозвільного характеру.

Однак, оскільки матеріали справи не містили доказів про те, що позивач звертався до Держгеонадра з таким повідомленням про застосування принципу «мовчазної згоди», Суд відмовив позивачу в задоволенні позовної вимоги про зобов'язання Держгеонадра видати спецдозвіл. Іншими словами, відсутність такого повідомлення свідчить про те, що позивач не реалізував своє право на застосування «мовчазної згоди», а тому він не може бути реалізований в судовому порядку шляхом зобов'язання відповідача надати дозвіл.

Водночас з такої логіки Суду вбачається, що якби позивач все ж таки направив таке повідомлення, то вважалося б, що він реалізував своє право на застосування «мовчазної згоди» та отримав би право на користування надрами.

Однак на практиці у разі початку проведення заявником робіт без відповідного дозволу Держгеонадра, навіть отримавши таке повідомлення, повідомляє Державну екологічну інспекцію України про проведення незаконних робіт без відповідного погодження. Як наслідок, інспекція може застосувати низку заходів щодо заявника аж до повного примусового припинення його діяльності (відповідно до пп. 10 п. 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, інспекція уповноважена вживати заходи щодо припинення самовільного користування надрами).

Така позиція, очевидно, пов'язана із закріпленням у законодавстві обмеження щодо можливості застосування принципу «мовчазної згоди», який не повинен використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності (а саме такою вона буде без отримання всіх необхідних погоджень з уповноваженими органами). Аналогічну позицію висловив Верховний Суд у постанові від 11.04.2018 р. у справі №804/401/17 та у постанові від 19.06.2018 р. у справі №464/2638/17.

Отже, фактична можливість застосування принципу мовчазної згоди значно залежить від того, як саме та на якому етапі Держгеонадра порушили Порядок.

Видати спецдозвіл чи повернути заяву на повторний розгляд

У справі №816/1053/16 Верховний Суд встановив, що позивач подав всі необхідні документи для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до положень пп. 8 п. 8 Порядку, який на момент подачі заяви ще діяв. Проте Держгеонадра своїм листом повідомила позивача про те, що після отримання заяви постановою КМУ було виключено з Порядку пп. 8 п. 8, у зв'язку з чим вона була повернута без завершення процедури погодження з уповноваженими органами.

Рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позов було задоволено та зобов'язано Держгеонадра видати спецдозвіл на користування надрами без проведення аукціону, з огляду на невідповідність форми надання відмови заявнику, неприпустимість зворотної дії в часі вищевказаних змін, оскільки на момент подачі заяви у позивача ще було право на отримання спецдозволу без проведення аукціону відповідно до виключеного пп. 8 п. 8 Порядку.

Натомість Верховний Суд ухвалою від 18.09.2018 р. хоча й погодився із зазначеними висновками, проте все ж таки відмовив у задоволенні позову в повному обсязі, з огляду на те, що судове рішення про зобов'язання відповідача видати спецдозвіл є передчасним. Це рішення обґрунтовувалося тим, що «заява позивача про видачу спецдозволу остаточно так і не була опрацьована відповідачем, зокрема, на предмет виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; наявності негативних висновків за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру».

Таким чином, Суд дійшов висновку, що існували підстави для захисту прав позивача саме шляхом зобов'язання повторно розглянути заяву позивача про видачу спецдозволу на видобування корисних копалин у встановленому законодавством порядку.

На противагу цій позиції, Верховний Суд у постанові від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17 оцінив правовідносини дещо інакше. Відповідно до матеріалів справи, товариство звернулося до Держгеонадра з тим же питанням, але в цьому випадку заява була направлена на погодження до всіх уповноважених органів, у тому числі до відповідної облради, яка хоча і надіслала свою відмову, проте з порушенням встановлених строків.

Незважаючи на те, що відмова була отримана Держгеонадра ще до прийняття наказу про видачу спецдозволу, орган прийняв рішення про його видачу. У відповідь заступник прокурора області в інтересах держави в особі обласної ради оскаржив такий наказ Держгеонадра. Надалі суди першої та апеляційної інстанцій задовольнили позов і скасували наказ.

Оцінюючи обстави справи, Верховний Суд зазначив, що надання документів на погодження Раді, встановлення строку погодження та відповідна їх оцінка знаходяться поза межами впливу позивача, який звернувся за відповідним дозволом, у зв'язку з чим постає питання про те, чи може заявник нести відповідальність за порушення, що відбулися під час погодження.

Вирішення цього питання опосередковується практикою ЄСПЛ, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципів «належного урядування». Зокрема, у справі «Рисовський проти України» (рішення від 20.10.2011 р., заява №29979/04, п. 71) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що суперечило б загальним інтересам.

Водночас потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на державу, а помилки не можуть виправлятися через осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, але й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власнику.

Застосовуючи ці принципи до справи, Суд звернув увагу, що відносини щодо погодження надання дозволу виникли між Держгеонадра та обласною радою, тобто без участі заявника, який мав підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними, а умови, необхідні для надання дозволу, будуть дотримані.

За таких обставин покладання на заявника негативних наслідків за недотримання процедури погодження дозволу, до того ж без пропозиції щодо виплати належного відшкодування, навіть якщо припустити, що такі порушення дійсно відбулися, призведе до покладання на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права.

З огляду на зазначене, порушення, допущенні під час погодження облрадою питання про надання спецдозволу на користування надрами, не можуть бути підставою для скасування цього дозволу. Продовжуючи таку логіку Верховного Суду, будь-які порушення, допущенні з моменту реєстрації заяви товариства та до моменту закінчення встановленого строку на надання відповіді, так само не повинні впливати на право користування надрами, яке виникає, зокрема, внаслідок застосування «мовчазної згоди».

Окреслена неоднозначність вносить додаткову плутанину в механізм отримання права на видобування та використання інструменту «мовчазної згоди», передбаченого законодавством України.

Порушення права на мирне володіння майном

У тій же справі Верховний Суд звертає увагу на наступне. Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства та на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.

Вирішуючи спір про скасування вже наданого спецдозволу, Суд стверджує, що гарантоване ст. 1 Першого протоколу до Конвенції право напряму стосується процедури отримання спецдозволу на користування надрами, який наділяє заявника певними майновими правами, а отже, скасування такого дозволу — це фактичне позбавлення заявника його «майна» та порушення гарантій Конвенції, що є неприпустимим. Матеріали справи свідчать, що позивачу вже був виданий спецдозвіл. З моменту видачі цього дозволу на дослідно-промислову розробку корисних копалин товариство може вважатися таким, що вже має відповідні права на спеціальне користування надрами.

Формально позов мав на меті усунення порушень порядку надання дозволу з боку Держгеонадра, однак внаслідок його задоволення позивач може бути позбавлений відповідного права, що означає фактичне «втручання» у право на майно, у зв'язку з чим у задоволенні позову було відмовлено. Не можна не погодитися із зазначеною позицією, проте права, які виникають внаслідок застосування «мовчазної згоди», так само є майновими та фактично прирівнюються до отримання спецдозволу.

Враховуючи, що заявник не повинен нести ризики порушення процедури погодження видачі дозволу Держгеонадра, питання застосування принципу «мовчазної згоди» у разі неналежного розгляду заяви про видачу спецдозволу, ненаправлення копії заяви уповноваженим органам для погодження видачі дозволу, а також у разі допущення інших порушень Держгеонадра так і залишається невирішеним та потребує фінального визначення Верховним Судом.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати