У 2020 р. Україна входить з великими, як ніколи, шансами на зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення. Проєкт відповідного закону (№2178‑10) був проголосований у першому читанні. Профільний комітет затвердив текст проєкту до другого читання. «Захисники рідної землі», які будучи при владі, свого часу самі ініціювали зняття мораторію, усіма засобами намагатимуться затягувати прийняття проєкту, діючи за принципом: «Чим гірше — тим краще». Однак сьогоднішня влада не має іншого вибору, ніж пройти дорогу із запровадження ринку землі до кінця.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Зняття мораторію — це наразі чи не найбільш дієвий спосіб пожвавити вітчизняну економіку, без чого більшість електоральних обіцянок теперішньої влади будуть порожнім звуком. Окрім того, зняття мораторію і запровадження ринку землі — це «захід загального характеру», необхідний для виконання рішення Європейського суду з прав людини у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», який констатував порушення мораторієм прав власників земель с/г призначення.
Невиконання цього заходу загрожує для держави не лише підривом її авторитету як суб'єкта міжнародного права, але й приблизно 7 млн заяв до Страсбурга. Кожен із 7 млн заявників реально може претендувати на відшкодування коштами з державного бюджету.
Проте на шляху до запровадження ринку землі влада була змушена зробити вже дві серії поступок. Спочатку довелося пожертвувати достатньо ліберальним «урядовим» проєктом №2178, який вимушено був замінений більш консервативним «депутатським» №2178‑10, що у початковій редакції відтерміновував допуск до ринку юридичних осіб з іноземним капіталом до 2024 р. та встановлював більш жорсткі обмеження на обсяг земель в одних руках. Згодом у процесі підготовки до другого читання було зроблено ще одну серію поступок, але вони навряд чи задовольнять критиків.
У тексті, підготовленому комітетом (з високим ступенем вірогідності, саме цей текст буде ухвалений як закон), зберігається положення про зняття мораторію на відчуження земель с/г призначення з 01.10.2020 р. Мораторій залишається лише в суттєво усіченому обсязі щодо с/г земель на окупованих територіях.
Покупцями с/г земель (нова редакція ст. 130 ЗКУ) зможуть стати громадяни України, «юридичні особи України, створені та зареєстровані за законодавством України, учасниками (акціонерами, членами) яких є лише громадяни України та/або держава, та/або територіальні громади», територіальні громади, держава. Додатково передбачено, що право власності на земельні ділянки с/г призначення може також набуватися банками («лише в порядку звернення стягнення на них як на предмет застави»). Такі земельні ділянки мають бути відчужені протягом 2‑х років з дня набуття права власності.
У проєкті зроблено серйозну спробу дійсно обмежити доступ іноземних інвестицій в агросектор України шляхом закриття «обхідних» шляхів придбання землі. Пропонується встановити заборону для іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб набувати частки у статутному (складеному) капіталі, акції, паї, членство в юридичних особах (окрім банків), які є власниками земельних ділянок с/г призначення. Деякі послаблення правил щодо потенційних покупців передбачені за умови їх схвалення на всеукраїнському референдумі, що станом на сьогодні видається нереальним.
Окрім того, встановлені обмеження на площу земель «в одні руки». Затверджена Комітетом редакція передбачає обмеження для громадянина та юридичної особи у 10 тис. га. При цьому для обчислення площі, що належить окремому громадянину, враховується земельний банк юридичних осіб, в яких йому належить частка, пропорційно цій частці (ч. 2 нової редакції ст. 130 ЗКУ).
Порушення вимог щодо кола покупців та площі земель «в одні руки» є підставою для визнання недійсним правочину, за яким набувається право власності на земельну ділянку, а також для конфіскації земельної ділянки (ч. 3 нової редакції ст. 130, нова редакція ст. 145 ЗКУ). Однак те, що назване у проєкті «конфіскацією», насправді виглядає як реквізиція, оскільки після реалізації земельної ділянки на торгах виручена сума повертається колишньому власнику.
Передбачено, що розрахунки, пов'язані зі сплатою ціни земельних ділянок, проводяться у безготівковій формі (ч. 5 ст. 130). Також передбачається цікава норма щодо недопустимості набуття права власності на земельні ділянки с/г призначення за відплатними договорами «у разі відсутності у набувача права власності документів, які підтверджують джерело походження коштів або інших активів, завдяки яким набувається таке право». Запроваджується новий п. 22 у розд. Х «Прикінцеві та перехідні положення» ЗКУ, згідно з яким до 2030 р. ціна продажу земельних ділянок с/г призначення, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв), не може бути меншою ніж їхня нормативна грошова оцінка. Видається, що члени комітету занадто серйозно поставилися до різноманітних фобій, які циркулюють у вітчизняному суспільстві.
Загалом, поступки, на які влада пішла під тиском аграрного лобі та популістів, серйозно знизять позитивний економічний ефект від запровадження ринку. Однак це все ж таки величезний крок вперед, непопулярне, але дуже потрібне для України рішення.
Прийняття закону стане потужним сигналом для агробізнесу та потенційних інвесторів, банківського сектора, страховиків, лізингових, юридичних та консалтингових компаній. Не чекаючи 01.10.2020 р., потенційні покупці почнуть акумулювати ресурси, необхідні для придбання землі, готуватися до залучення інвестицій як у вигляді кредитів, так і в інших формах (наприклад, через залучення коштів до статутного капіталу юридичних осіб). Покупці також розраховуватимуть на отримання державної підтримки на часткове погашення кредитів для придбання землі.
Для залучення фінансування багатьом потенційним покупцям доведеться виконати додаткову підготовчу роботу у вигляді оптимізації корпоративної структури свого бізнесу, приведення його у відповідність до вимог щодо покупців с/г земель, впорядкування бухгалтерського та податкового обліку і звітності, впорядкування активів (оформлення тих земельних ділянок і нерухомого майна, що вже використовується тощо). Значна частина потенційних покупців з‑поміж так званих «одноосібників» сьогодні існують фактично поза правовим полем, не будучи зареєстрованими як суб'єкти підприємницької діяльності, не сплачуючи податків, не оформлюючи використовувану землю тощо. Прагнення розширити свій невеличкий земельний банк може бути стимулом для легалізації цих суб'єктів, загальна кількість яких достатньо значна.
Всі ці процеси потребуватимуть юридичного супроводження, причому дуже різнопланового, оскільки у процесі підготовки до ринку поставатимуть питання зі сфери корпоративного, фінансового, податкового, земельного права тощо.
Великий обсяг робіт потрібно буде виконати для оформлення наявних земельних ділянок — за час існування мораторію понад півтора мільйона первісних власників померли, а їхні спадкоємці далеко не завжди мали час, ресурси та бажання належним чином оформити спадщину.
Найімовірніше, різко посилиться гострота конфліктів з приводу оренди земельних ділянок с/г призначення. Річ не лише в тім, що цінність землі неминуче зростатиме. Орендарі матимуть переважне право купівлі земельних ділянок, які вони використовують, що само собою підвищуватиме цінність оренди. Варто звернути увагу, що нова редакція ч. 2 ст. 132 ЗКУ (за проєктом №2178‑10) передбачає можливість передачі переважного права іншій особі, що відкриє можливості для цікавих «комбінацій» щодо формування земельних банків.
Якщо відкриття ринку відбудеться, як заплановано 01.10.2020 р., то додатковим напрямком юридичної роботи стане супроводження угод із землею. Формування земельних банків на основі власності суттєво відрізнятиметься від масового укладення договорів оренди землі, до чого вітчизняні аграрії та їхні юристи вже звикли. Тут питання полягає не лише в тому, що договори відчуження земельних ділянок підлягають нотаріальному посвідченню. На мою думку, очевидно, що власники паїв будуть більш обережно підходити до відчуження своїх земельних ділянок, ніж під час їх передачі в оренду. Можна прогнозувати, що великого поширення набудуть не лише договори купівлі-продажу, але й договори довічного утримання (догляду).
Переконаний, що відкриття ринку земель відкриє широкі можливості для нових або недостатньо розвинених сьогодні напрямків агробізнесу, які передбачають великі інвестиції в земельні ділянки (що економічно доцільно лише тоді, коли земельні ділянки перебувають у власності). Це ягідники, парникові господарства, сади, виноградники, плодорозсадники, вирощування енергетичної деревини, різні напрямки органічного виробництва тощо. Такі проєкти передбачатимуть значний обсяг робіт з юридичного супроводження.
На жаль, навряд чи вдасться уникнути побічних негативних результатів відкриття ринку, зокрема, появи нового різновиду недобросовісних технологій на зразок корпоративного «грінмейлингу», що полягатимуть у скуповуванні окремих земельних ділянок всередині «чужих» масивів за завищеними цінами. По суті, тут немає нічого нового, у порівнянні з нинішнім ринком, заснованим на оренді землі. Однак ставки у боротьбі за землю значно зростуть.
Запуск ринку земель — безперечно, ключова подія у регулюванні земельних відносин. Водночас можна очікувати цілої низки суттєвих змін у регулюванні земельних відносин.
14.11.2019 р. Верховна Рада України ухвалила проєкт закону №2195, який передбачає проведення земельних торгів у формі електронних аукціонів. Цього ж дня у першому читанні був ухвалений проєкт закону №2194 («дерегуляційний законопроєкт»), який передбачає передачу значної частини земель державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність, спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, обмеження функцій Держгеокадастру переважно кадастровою діяльністю, відмову від інституту державної експертизи землевпорядної документації та ін. Потреба в дерегуляції земельних відносин є дуже відчутною. Незважаючи на свою масштабність, проєкт навряд чи вирішить всі проблеми, які існують у цій сфері, як і завдання децентралізації, на вирішення якого проєкт також спрямований.
Реформа децентралізації була однією з найбільш ефективних і корисних реформ останнього часу. Однак її не можна вважати завершеною. Безперечно, для вирішення питань місцевого значення громадам необхідні ресурси (насамперед, земля в межах їхньої території). Повсюдність місцевого самоврядування має стати не декларацією, а важливим принципом, який повинен бути втілений, зокрема, шляхом передачі в межах території громад у їхню власність всіх публічних земель, за винятком тих, які необхідні для здійснення загальнодержавних функцій.
Також існують інші важливі проблеми в регулюванні земельних відносин, які потребують вирішення. Серед таких проблем варто відзначити потребу в удосконаленні системи прав на земельні ділянки. Необхідно зняти невиправдані обмеження щодо суб'єктів, які можуть використовувати земельні ділянки на праві власності (йдеться не лише про с/г землі). Застарілий рудимент радянської правової системи — право постійного користування земельними ділянками — має бути конвертований у право власності. Право оренди землі не має бути зарегульованою копією емфітевзису та суперфіцію.
Дуже актуальним завданням є відмова від принципу «цільового використання земель» та їх поділу на категорії за цільовим призначенням. Сьогодні цільове призначення кожної конкретної земельної ділянки визначається в «ручному режимі», що значно перешкоджає ефективному та раціональному використанню земель і створює підґрунтя для корупційних проявів. Замість цього режим земельної ділянки повинен визначатися планувальною документацією, враховуючи встановлені законом правила щодо окремих різновидів земель — природно-заповідного фонду, земель під водними об'єктами, прибережних захисних смуг, лісових земель тощо.
Дуже бажаним було б скасування так званої «безоплатної» приватизації земельних ділянок, яка насправді давно не є такою. Це питання серйозно стоїть на порядку денному. На мою думку, право на приватизацію повинно бути монетизоване, але кошти громадяни України мають отримати не «живими» грошима, а у вигляді свого роду «знижки» для купівлі державних або комунальних земель, яка за загальним правилом має відбуватися за результатами аукціонів.
Дуже важливо неухильно реалізувати як у законодавстві, так і в правозастосовчій практиці принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розміщеної на ній нерухомості (насправді, з огляду на свою природу, це один нероздільний об'єкт). Реалізація цього кроку забезпечить більш ефективне використання землі та зменшить кількість конфліктних ситуацій. Окрім того, цілком можливо залучити додаткові ресурси до бюджетів у разі продажу державних чи комунальних земель під приватними будівлями та спорудами їхніми власниками (сьогодні такий продаж можливий, але обтяжений складною процедурою). Видається, що для об'єднання власника земельної ділянки та збудованої на ній споруди цілком можливо передбачити дієвий механізм, у тому числі з елементами примусу, аналогічний наявному сьогодні механізму припинення частки у праві спільної часткової власності.
Окремим наслідком земельної реформи має бути вдосконалення порядку ведення Державного земельного кадастру, який повинен допомагати обігу, а не гальмувати його. Абсолютизація правил про неможливість «накладок», здійснення реєстрації земельних ділянок у дозвільному порядку — це ті причини, чому кадастр часто приносить більше шкоди для обігу, ніж користі.
Я підтримую ідею кодифікації земельного законодавства, яке важко назвати систематизованим, незважаючи на наявність кодексу. Однак це складне завдання. На мою думку, для його вирішення повинно усталитися земельно-правове регулювання. Передумовою для цього є суттєве вдосконалення нинішнього регулювання, яке потрібно проводити шляхом вирішення окремих проблем, насамперед тих, що були описані вище. Загалом, 2020 р. має всі шанси стати роком земельної реформи. До того ж ця реформа не обмежиться запровадженням ринку земель сільськогосподарського призначення.