Питання представництва прокурором інтересів держави давно перестало бути суто технічною процесуальною темою. Насправді йдеться про значно ширший конфлікт: де проходить межа між захистом публічного інтересу та поверненням прокуратури до моделі загального нагляду, від якої законодавець формально відмовився ще у 2015 році.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Закон України «Про прокуратуру», що набрав чинності 15.07.2015 року, змінив саму логіку участі прокурора у господарському, цивільному та адміністративному процесах: від широкого нагляду – до субсидіарного, виняткового втручання лише тоді, коли без нього інтерес держави ризикує залишитися без ефективного захисту.
На рівні закону така конструкція виглядала достатньо чіткою. Однак практика швидко показала, що між законодавчою ідеєю та її застосуванням існує значна дистанція. Формула «порушено інтереси держави» поступово почала працювати майже як універсальне процесуальне обґрунтування для входу прокуратури у спір, а бездіяльність компетентного органу нерідко зводилася лише до факту неподання позову. Суди, своєю чергою, не завжди однаково ретельно перевіряли, чи дійсно прокурор мав право вступати у конкретний процес.
Саме тому питання обґрунтованості прокурорського представництва поступово перетворилося з технічної процесуальної передумови на один із ключових фільтрів справедливого судового розгляду. Якщо прокурор вступає у спір без належних підстав, проблема полягає не лише у порушенні Закону «Про прокуратуру». Йдеться також про баланс сторін, змагальність процесу та межі допустимого втручання держави у приватноправові відносини.
У цій статті пропонуємо розібратися, як історично змінювався стандарт участі прокурора у захисті інтересів держави, що саме прокурор має довести за новим законом та як суди повинні перевіряти підстави представництва, а головне – як рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 року № 6-р(II)/2025 може вплинути на подальшу практику застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вже зовсім скоро – з 01.01.2027 року. Час адаптуватися до нових реалій.
1. Як було до 2015 року: ширший мандат прокурора до реформи
До реформи 2015 року модель прокурорського представництва була суттєво ширшою. На відміну від чинного підходу, вона не містила того багаторівневого фільтра, який сьогодні випливає зі статті 23 Закону України «Про прокуратуру» і кумулятивно охоплює матеріальні підстави та процесуальні передумови представництва, зокрема:
- наявність порушення або загроза порушення інтересів держави;
- нездійснення або неналежне здійснення захисту компетентним органом або його відсутність;
- попереднє повідомлення прокурора на адресу компетентного органу про порушення;
- здійснення представництва виключно після підтвердження судом підстав для такого представництва.
На практиці сам зв’язок спору з бюджетними коштами, державним чи комунальним майном або іншим публічним елементом нерідко був достатнім для звернення прокурора до суду. Саме від цього підходу й відмовився законодавець, виклавши статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» в новій редакції.
За попередньою моделлю прокурор у позовній заяві мав самостійно визначити, у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтувати необхідність їх захисту та вказати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Якщо такого органу не було або він не мав повноважень на звернення до суду, прокурор мав прямо зазначити про це у позові.
Водночас модель прокурорського представництва, що існувала до реформи 2015 року, також не означала повної процесуальної свободи прокурора. Хоча переважна більшість тогочасної практики допускала представництво без суттєвих обмежень, окремі справи свідчили про те, що певні межі все ж існували. Однією з таких є постанова Вищого господарського суду України від 11 червня 2013 року у справі № 5023/4986/12. У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі ДП «Завод ім. В.О. Малишева», однак суд залишив позов без розгляду. Причина була принциповою: державне підприємство, навіть попри належність до державного сектору та зв’язок з оборонним замовленням, не є органом державної влади чи органом місцевого самоврядування.
Ця постанова важлива для історичного контексту. Вона показує, що ще до реформи судова практика виходила з того, що прокурор подає позов саме в інтересах держави, який відрізняється від інтересів інших учасників суспільних відносин (Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3-рп/99). Тому навіть за попереднього законодавчого регулювання прокурор мав не лише заявити про державний інтерес, а й правильно визначити суб’єкта, через якого такий інтерес реалізується.
Інший важливий орієнтир – постанова Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 2-5633/11. У цій справі прокурор ще у 2011 році звернувся до суду в інтересах держави в особі Одеської міської ради щодо повернення земельної ділянки до комунальної власності. Апеляційний суд, переглядаючи справу вже після реформи, фактично застосував до такого позову нові стандарти статті 23 Закону та дійшов висновку про відсутність належного обґрунтування представництва.
Верховний Суд не погодився з таким підходом та підкреслив, що до позову, поданого за старого регулювання, не можна ретроспективно застосовувати нові вимоги. Практичний висновок із цієї справи простий: оцінку підстав представництва потрібно починати з питання, яке саме регулювання діяло на момент звернення прокурора до суду.
2. Нова модель: прокурор не є «резервним позивачем» для захисту інтересів держави
Після реформи 2015 року суть представництва змінилася. Прокурор більше не може звертатися до суду лише тому, що спір стосується бюджетних коштів, комунального майна, земельної ділянки, державного підприємства або іншого об’єкта з публічним елементом. Сам по собі зв’язок спору з державою ще не означає, що прокурор має право на представництво.
Сучасна модель тримається на трьох ключових питаннях.
2.1. Який саме інтерес держави порушено?
Прокурор повинен пояснити, у чому саме полягає порушення або загроза порушення інтересів держави. Формулювання на кшталт «порушено законність» або «існує суспільна значущість спору» самі по собі не повинні бути достатніми.
Наприклад, у спорах щодо публічних закупівель прокурор має пояснити не просто те, що порушено правила закупівлі, а й те, як це вплинуло на ефективне використання бюджетних коштів або майнові інтереси держави чи територіальної громади. Саме така логіка простежується у справі № 912/2385/18, де прокурор обґрунтовував державний інтерес тим, що додаткові угоди до договору постачання природного газу були укладені з порушенням Закону України «Про публічні закупівлі», що спричинило надмірну сплату бюджетних коштів і, відповідно, поставило під загрозу їх раціональне та ефективне використання.
2.2. Хто є компетентним органом?
Другий елемент – правильне визначення органу, уповноваженого державою діяти у спірних правовідносинах.
Це питання часто недооцінюється, хоча саме від нього залежить вся конструкція представництва. Якщо відповідний орган існує та наділений правом на судовий захист, прокурор повинен пояснити, чому саме цей орган не забезпечує належного захисту. Якщо такого органу немає, прокурор має довести факт його відсутності.
Помилка у визначенні компетентного органу може поставити під сумнів право прокурора на звернення до суду незалежно від того, наскільки переконливо сформульовано сам державний інтерес. Так, у постанові від 31.03.2025 року у справі № 320/789/23 Верховний Суд наголосив, що першочергове значення має питання, чи наділений орган, в особі якого прокурор звертається до суду, належним обсягом компетенції для набуття статусу позивача. Якщо такий орган не має самостійного права на звернення з відповідним позовом, він не може набути статусу позивача, а позов прокурора підлягає залишенню без розгляду.
2.3. Чому втручання прокурора є винятковим?
У центрі нової моделі – субсидіарна роль прокурора. Його участь у спорі має бути винятком, а не процесуальною «підстраховкою» для будь-якого органу, який не поспішає звертатися до суду. Після реформи прокурор входить у процес лише тоді, коли без його втручання інтерес держави реально ризикує залишитися без судового захисту.
3. Практичний тест Великої Палати у справі № 912/2385/18
Через неоднорідну практику судів питання представництва прокурора швидко перестало бути суто процесуальною формальністю. Потрібен був зрозумілий практичний тест для застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: що саме має довести прокурор і що повинен перевірити суд. Саме такий тест Велика Палата Верховного Суду фактично сформулювала у справі № 912/2385/18.
Фабула була типовою для цієї категорії спорів: прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Устинівської районної державної адміністрації та Східного офісу Держаудитслужби щодо визнання недійсними додаткових угод до договору постачання природного газу та стягнення надмірно сплачених бюджетних коштів. Прокурор вказував, що спірні угоди порушували законодавство про публічні закупівлі, а компетентні органи, попри повідомлення від прокуратури, самостійно до суду не звернулися.
Апеляційний суд залишив позов без розгляду, фактично вимагаючи від прокурора доказів бездіяльності компетентного органу на кшталт кримінального провадження щодо службової недбалості, вироку суду або дисциплінарних стягнень щодо посадових осіб компетентного органу. Велика Палата від такого надмірно формалізованого підходу відступила.
3.1. Що має довести прокурор?
Велика Палата наголошує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Такий висновок слідує з вичерпного переліку повноважень прокуратури та недопущення дублювання її повноважень/функцій іншими державними органами (Рішення Конституційного Суду України від 05.06.2019 року N 4-р (II)/2019).
Звертаючись до суду, прокурор повинен показати:
- який конкретний інтерес держави порушений або існує загроза порушення;
- компетентний орган або його відсутність;
- якщо орган існує – те, що він не здійснює або неналежним чином здійснює захист;
- попереднє повідомлення прокурора до такого органу про намір звернутися до суду та реальну можливість органу відреагувати;
- те, що без прокурора інтерес держави залишиться без належного захисту.
Важливо: сам факт неподання органом позову не є автоматичною перепусткою для прокурора. Але якщо орган знав або повинен був знати про порушення, мав повноваження для захисту та не звернувся до суду у розумний строк, це може свідчити про його бездіяльність у розумінні статті 23 Закону.
3.2. Що таке «розумний строк»?
Розумний строк не визначається механічно. Суд оцінює його з урахуванням конкретних обставин: чи потребували інтереси держави невідкладного захисту, чи наближався сплив позовної давності, чи існував ризик відчуження майна, наскільки значним було порушення і чи мав орган об’єктивну можливість самостійно звернутися до суду.
Такий підхід не перетворює статтю 23 на формулу «орган не подав позов – прокурор може подавати». Суд має оцінити, чи дійсно невчинення дій органом створює ризик для ефективного захисту інтересів держави.
3.3. Чи треба доводити вину посадових осіб органу?
Суд не повинен встановлювати протиправність бездіяльності компетентного органу або вину його посадових осіб – це один із найважливіших практичних висновків Великої Палати.
Інакше прокурорське представництво фактично стало б можливим лише після завершення іншого провадження (наприклад, кримінального чи адміністративного) щодо посадових осіб, що у багатьох випадках робило б захист інтересів держави запізнілим або неефективним.
3.4. Що має перевіряти суд?
Суд не повинен обмежуватися формальною констатацією того, що прокурор послався на інтереси держави – перевірка підстав представництва має бути реальною.
Практичний приклад: орган місцевого самоврядування знає про спірний договір оренди землі, але протягом року не звертається до суду. Чи достатньо цього для прокурорського позову? Після справи № 912/2385/18 відповідь вже не є автоматично позитивною: суд має оцінити не лише сам факт пасивності, а й те, чи реально існував ризик залишення інтересу держави без захисту.
4. Типові помилки на практиці
Найбільші проблеми на практиці виникають не через сам факт участі прокурора, а через поверхневу перевірку підстав такого представництва – як з боку прокуратури, так інколи й з боку суду.
4.1. Помилки прокурора
Найчастіше прокурорська позиція стає вразливою, коли:
- державний інтерес сформульований абстрактно або без пояснення, чому спір виходить за межі приватного конфлікту;
- не пояснено, чому відповідь або позиція органу не забезпечує належного захисту інтересів держави;
- неправильно визначено компетентний орган;
- бездіяльність органу зведено лише до факту неподання позову;
- повідомлення органу надіслано формально або без надання реального часу на реакцію;
4.2. Помилки суду
Суди, своєю чергою, нерідко впадають у дві крайності.
Перша – лояльний підхід на користь прокурора: суд просто зазначає, що прокурор обґрунтував державний інтерес, але не аналізує конкретно кожен елемент тесту.
Друга – надмірний формалізм проти прокурора: суд вимагає доказів вини посадових осіб компетентного органу, кримінального провадження або дисциплінарних стягнень. Після висновку Великої Палати у справі № 912/2385/18 такий підхід виглядає неправильним.
Правильний підхід – не автоматично допускати прокурора до процесу, але й не вимагати від нього доведення того, що виходить за межі предмета відповідного спору.
4.3. Рекомендації відповідачу
Розуміння цих типових помилок – і прокурора, і суду – дає відповідачу конкретні інструменти. Але ефективне заперечення представництва потребує не загальних тверджень про відсутність підстав, а точних процесуальних питань, які змушують прокурора обґрунтовувати кожен елемент тесту окремо, а саме:
- чи справді прокурор конкретизував порушений інтерес;
- чи мав уповноважений орган реальну можливість самостійно звернутися до суду;
- чи існувала об’єктивна необхідність прокурорського втручання;
- чи не перетворюється участь прокурора на процесуальне заміщення відповідного органу.
Саме так дискусія переходить із рівня загальних заперечень до конкретного процесуального тесту.
Однак навіть після формування практики Великої Палати центральне питання залишалося відкритим: чи не є сама конструкція «неналежного захисту» надто широкою для конституційної моделі прокуратури? Саме це стало предметом конституційного контролю.
5. Рішення Конституційного Суду: нова конституційна рамка
У Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.2025 року № 6-р(II)/2025 предметом конституційного контролю були приписи абзацу 1 частини 3 та абзаців 1, 2, 3 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Ключове питання полягало в тому, чи відповідає Конституції України модель, за якої прокурор може вступати у справу через те, що компетентний орган не здійснює або неналежно здійснює захист інтересів держави.
Конституційний Суд не поставив під сумнів сам механізм судового контролю за підставами представництва. Процесуальні гарантії, передбачені частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», залишилися чинними.
Неконституційною визнано іншу частину – можливість представництва прокурором у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту інтересів держави компетентним органом.
Проблема, на думку Суду, полягає у розмитості критеріїв: що саме означає «неналежний» захист? Де закінчується процесуальна пасивність органу і починається підстава для участі прокурора? Якщо ці межі залишаються нечіткими, прокуратура фактично отримує можливість самостійно оцінювати, наскільки добре інший орган виконує свої функції – що вже більше схоже не на допоміжний характер представництва, а на контроль за діяльністю відповідних органів влади.
Саме в цьому Конституційний Суд побачив головний ризик: інструмент, який за Конституцією має бути винятковим, може непомітно перетворитися на майже звичайний спосіб участі прокуратури у будь-якому спорі з публічним елементом.
Цей висновок Суд підкріпив і статистикою Офісу Генерального прокурора: кількість справ щодо представництва прокуратурою інтересів держави в суді, не пов’язаних із кримінальними провадженнями, зросла з 4775 у 2022 році до 9179 у 2024 році. Тобто йдеться не про поодинокі випадки, а про масовий механізм участі прокуратури у спорах з публічним елементом.
Водночас підстава представництва у разі відсутності компетентного органу неконституційною визнана не була. На відміну від «неналежного захисту», відсутність органу є об’єктивним фактом, який прокурор може довести, а суд – перевірити.
Відповідні приписи закону втрачають чинність 01.01.2027. КСУ при цьому уточнив, що рішення не поширюється на правовідносини, які виникли під час чинності оскаржених положень і продовжують існувати після їх скасування.
Водночас рішення КСУ залишило відкритим питання, яке неминуче постане після 01.01.2027 року: що робити у ситуації, коли компетентний орган формально існує, але фактично не здійснює захист або має очевидний конфлікт інтересів? Підстава «відсутності органу», яка залишається єдиною, таких ситуацій очевидно не охоплює. Саме тому законодавцю доведеться шукати нову – більш чітку та конституційно виважену – модель прокурорського представництва. Вона не повинна повертати прокуратуру до функцій загального нагляду, але й не може залишати публічний інтерес без захисту там, де уповноважений орган фактично неспроможний діяти.
Практичний приклад: орган місцевого самоврядування формально існує, але його керівник погоджував спірний договір і не зацікавлений у його оскарженні. Після 01.01.2027 саме такі ситуації можуть стати найбільш проблемними для нової моделі представництва.
Рішення КСУ не поставило крапку – воно відкрило нову фазу дискусії, практичні наслідки якої стануть очевидними вже найближчими роками.
Висновки
Реформа 2015 року запустила тривалий процес переосмислення ролі прокурора у захисті інтересів держави в суді. Практика Верховного Суду, і насамперед справа № 912/2385/18, сформувала чіткий процесуальний тест: підстави представництва мають бути реальними, обґрунтованими та перевіреними судом незалежно від позиції сторін. Рішення КСУ № 6-р(II)/2025 пішло далі – визнавши конструкцію «неналежного захисту» конституційно проблемною та обмеживши її дію до 01.01.2027.
Головний практичний висновок у тому, що участь прокурора у справі більше не повинна сприйматися як автоматична процесуальна даність у будь-якому спорі з публічним елементом. Формули на кшталт «це інтерес держави» або «орган не подав позов» уже недостатньо. Суд щоразу має перевіряти значно складніше питання: чи справді без втручання прокурора відповідний публічний інтерес залишився б без ефективного судового захисту. Особливо у приватноправових спорах суд має враховувати, чи не створює участь прокурора необґрунтованої процесуальної переваги стороні, в інтересах якої він діє.
З 01.01.2027 підстава представництва через «неналежний захист» втратить чинність, і прокурор зможе вступати у справу лише за умови відсутності компетентного органу – тобто за значно вужчих умов. Перед законодавцем постає питання, яке рішення КСУ прямо не врегулювало: як захищати публічний інтерес у ситуаціях, коли орган формально існує, але фактично не здійснює захист. Ці випадки, ймовірно, стануть наступним полем для дискусії між судами, прокуратурою та законодавцем.