Після рішення ЄСПЛ ключовим питанням санкційного спору стає не те, чи має держава право оцінювати безпекову загрозу, а те, чи існували факти, достатні для такої оцінки.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Персональні санкції є публічно-владним інструментом стримування та реагування на загрози національній безпеці. Їх застосування не потребує обвинувального вироку, а метою є не покарання за доведене правопорушення, а превентивне реагування на реальні чи потенційні загрози національним інтересам, безпеці, суверенітету та територіальній цілісності держави.
Санкційний механізм передбачає широку свободу оцінки для органів, відповідальних за національну безпеку. Однак ця особливість породжує фундаментальне питання, де закінчується допустима дискреція держави і починається обов’язок довести перед судом факти, на яких ґрунтується втручання у права конкретної особи?
До недавнього часу українська судова практика відповідала на це питання переважно через доктрину обмеженого судового контролю.
У постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що наявність загроз у розумінні Закону України від 14 серпня 2014 року №1644-VII «Про санкції» (далі — Закон №1644-VII) є оціночним поняттям, а Президент України, вводячи в дію рішення РНБО, самостійно оцінює наявність і достатність підстав для застосування санкцій. На переконання Великої Палати Верховного Суду, Суд не повинен підміняти Президента та повторно оцінювати реальність безпекових загроз, але може перевіряти дотримання меж дискреції та процедури.
Ця конструкція була інституційно зрозумілою, адміністративний суд не здійснює контррозвідувальної діяльності, не координує сектор безпеки і не визначає санкційну політику. Проблема виникла тоді, коли обмеження контролю за політичною чи безпековою оцінкою почало означати обмеження контролю за фактами (доказами). Цю межу поставило під сумнів рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), яке стало першим рішенням ЄСПЛ щодо української моделі персональних санкцій (далі — справа «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
Справа «ТОВ «М.С.Л.» проти України»: що змінив ЄСПЛ?
Важливо не перебільшувати зміст рішення у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», тому що ЄСПЛ не визнав санкційний механізм України несумісним із Конвенцією і не поставив під сумнів можливість превентивного реагування без попереднього вироку суду.
Навпаки, Суд врахував історичний контекст прийняття Закону № 1644-VII у 2014 році, коли Україна зіткнулася з безпрецедентними загрозами її національній безпеці та територіальній цілісності, які вимагали швидкої реакції від органів державної влади України, яку самі лише традиційні кримінальні провадження забезпечити не могли (пункти 94–96 рішення).
Критика ЄСПЛ була спрямована не на існування санкцій, а на якість індивідуального рішення і подальшого судового контролю. Суд встановив, що рішення щодо ТОВ «М.С.Л.» не містили індивідуалізованого обґрунтування: вони фактично відтворювали загальні законодавчі підстави без пояснення, як саме ці підстави пов’язані з діяльністю конкретної компанії. При цьому ЄСПЛ не вимагав розкривати у самому указі всі оперативні матеріали чи юридичні деталі, вказавши на те, що особа повинна мати змогу зрозуміти суть причин, з яких до неї застосовано санкції, та мати можливість підготувати свою юридичну аргументацію (пункт 98 рішення).
Ще важливішою стала оцінка судового перегляду. ЄСПЛ констатував, що Верховний Суд не здійснив змістовної перевірки аргументів Служби безпеки України (далі — СБУ) і відмовився оцінювати, чи забезпечували вони обґрунтовані та достатні підстави вважати діяльність заявника загрозою національній безпеці (пункти 102–104 рішення).
ЄСПЛ окремо зауважив, що ані Конституція України, ані інше законодавство не забороняли судам оцінювати достовірність такої інформації, а надмірно вузьке розуміння судового контролю складно узгодити зі статтею 124 Конституції, за якою юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір (пункт 107 рішення).
За таких обставин ЄСПЛ встановив порушення статті 1 Першого протоколу та статті 13 Конвенції; окремо вирішувати скаргу за статтею 6 Суд не вважав за необхідне.
На моє переконання, ЄСПЛ у цій справі не передав суду функцію визначення безпекової політики, а розмежував дві різні категорії санкційного реагування.
Перша категорія полягає в оцінці того, який рівень загрози потребує санкційного реагування, і тут держава зберігає широку дискрецію. Друга — в існуванні фактів, на яких ця оцінка побудована. Ці факти не можуть бути виведені за межі судового контролю лише тому, що вони використані у сфері національної безпеки.
Отже, після рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» теза про те, що суд не може підміняти Президента, більше не є достатньою відповіддю на питання про докази. Перевірити, чи існував заявлений корпоративний контроль, чи відбувалася конкретна фінансова операція, чи є реальними певні зв’язки або дії, не означає сформувати замість Президента державну безпекову політику.
На моє переконання, це означає виконання базової судової функції, яка полягає у встановленні доказів, які є належними, достовірними та допустимими у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України).
Від меж дискреції до достатньої фактичної основи
28 квітня 2026 року Велика Палата Верховного Суду у справі №. 990/224/23 інтегрувала підхід ЄСПЛ у національну практику. Верховний Суд згодом прямо охарактеризував цю постанову як формування нового стандарту розгляду санкційних спорів.
Водночас Велика Палата Верховного Суду не дійшла висновку про відмову від попередньої доктрини дискреції, а навпаки, розмежування повноважень збережено. Конкретизація висновків Великої Палати Верховного Суду полягала в тому, що обов’язком суду є перевіряти, чи має таке рішення «достатню фактичну основу».
Велика Палата Верховного Суду структурувала судовий контроль навколо п’яти аспектів: дотримання процедури; достатність фактичної основи; правильність правової кваліфікації; пропорційність; відсутність свавілля. Однак ці елементи доцільно сприймати не просто як чекліст, а як три послідовні рівні judicial review.
Перший контроль законності полягає у перевірці компетенції та процедури. Другий — контроль обґрунтованості, чи існують факти й чи підпадають вони під передбачені законом санкційні підстави. Третій — контроль інтенсивності втручання, чи є застосований набір обмежень пропорційним та не свавільним.
Як висновується, другий рівень є доктринально новим. Велика Палата Верховного Суду виходила із того, що матеріали справи повинні містити відомості, які підтверджують наявність підстав, передбачених Законом № 1644-VII, для застосування санкції до фізичної особи чи суб’єкта господарської діяльності.
У справі № 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали, у тому числі інформацію з обмеженим доступом, і, застосувавши нову модель контролю, залишила санкції чинними.
Отже, посилення судового контролю не тотожне презумпції незаконності санкцій, воно змінює спосіб, у який їх законність повинна бути підтверджена.
23 червня 2026 року новий підхід отримав безпосередній процесуальний наслідок у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», де Велика Палата Верховного Суду, переглянувши справу № 800/162/16 за виключними обставинами, скасувала попередні рішення і передала її на новий розгляд, прямо зазначивши, що судовий контроль має включати встановлення та оцінку фактологічної основи санкційного рішення і перевірку його на свавільність.
Чи є sufficient factual basis новим стандартом доказування?
Формула «достатня фактична основа» породжує питання, а яким є стандарт доказування у санкційній справі?
На цей час Велика Палата Верховного Суду не ототожнила його ані з балансом імовірностей, ані з чіткими та переконливими доказами, ані, тим більше, з кримінальним стандартом поза розумним сумнівом.
На мою думку, така обережність виправдана, тому що санкції є превентивним механізмом, тому перенесення до нього стандарту кримінального процесу суперечило б його природі. Водночас превентивність не може означати відсутності стандарту взагалі.
«Достатня фактична основа» повинна вимагати від суду перевірки щонайменше чотирьох параметрів: конкретності відомостей; надійності їх джерела; узгодженості з іншими матеріалами; логічного зв’язку між встановленими фактами і тією юридичною підставою, на яку посилається держава.
У цьому контексті особливого значення набувають статті 76, 77 і 90 КАС України, якими, зокрема, передбачено те, що достатність доказів оцінюється судом у їх сукупності, жоден доказ не має наперед установленої сили, а у спорах щодо протиправності рішень суб’єкта владних повноважень саме відповідач зобов’язаний довести правомірність свого рішення.
У санкційній справі це правило не може трансформуватися у вимогу до позивача довести негативний факт про те, що він не становить загрози.
На моє переконання, держава спочатку демонструє sufficient factual basis, після чого позивач отримує реальну можливість заперечити конкретні фактичні твердження, а суд оцінює обидві позиції.
Справа №990/80/25 як перший стрес-тест нового підходу
Найцікавіше питання полягає не у формулюванні нового тесту, а в його застосуванні. Особливе значення мають дві окремі думки суддів у справі № 990/80/25, у якій Верховний Суд 10 липня 2026 року більшістю голосів відмовив у задоволенні позову про скасування персональних санкцій щодо колишнього Президента України.
Цінність цієї справи полягає не в політичному статусі позивача, а навпаки, її слід максимально деполітизувати. Ця справа продемонструвала те, що судді, які загалом приймають нову п’ятиелементну модель, можуть принципово розходитися в тому, що саме вважати достатньою фактичною основою.
У своїй окремій думці суддя О. Р. Радишевська поставила в центр питання тягаря доказування та якості первинного матеріалу. За наведеними нею мотивами, лист Держфінмоніторингу фактично містив переказ версії щодо певних обставин, тоді як наступні ланки, такі як міністерство, Кабінет Міністрів та інші суб’єкти відтворювали цю інформацію без формування незалежної доказової бази. Звідси виникає принципова проблема «ланцюгового підтвердження», один первинний документ, повторений кількома органами, не перетворюється через повторення на кілька взаємно підтверджувальних доказів.
Ця теза має значення далеко за межами конкретної справи. В адміністративному процесі кількість державних органів, які послалися на певне твердження, не може підміняти перевірку первинного джерела. Якщо весь ланцюг рішень походить з однієї інформаційної точки, суд повинен оцінювати саме надійність цієї точки, а не створений нею «ефект множинності».
Окрема думка судді М. І. Смоковича порушує інший аспект, а саме, компетенцію органу, який сформував первинну санкційну підставу. Якщо орган державного фінансового моніторингу уповноважений збирати та передавати інформацію про підозрілі фінансові операції, то постає питання, чи може він самостійно кваліфікувати політичну діяльність особи як загрозу національним інтересам, чи така оцінка повинна бути здійснена компетентними безпековими або розвідувальними органами. Порушення компетенційної межі на початку ланцюга потенційно ставить під сумнів легітимність усіх наступних рішень, навіть якщо вони формально прийняті належними суб’єктами.
Не менш важливою є порушена в цій окремій думці проблема часової актуальності фактів. Санкції за своєю природою спрямовані на нейтралізацію актуальної реальної або потенційної загрози, тому минула подія може бути релевантною, але лише за умови, що держава пояснить її зв’язок із теперішнім ризиком. Сам по собі давній, завершений факт не повинен автоматично трансформуватися у безстрокову презумпцію майбутньої небезпеки.
За таких обставин превентивний захід починає набувати рис ретроспективного покарання без притаманних такому покаранню процесуальних гарантій.
Секретність як режим доступу, а не стандарт доказовості
Для санкційних спорів неминучою є робота з матеріалами з обмеженим доступом. Однак новий стандарт робить особливо важливим розмежування таких понять, як секретність та доказова сила.
Гриф обмеження доступу може визначати, хто і в якому процесуальному режимі ознайомлюється з документом, але він не робить викладені в документі твердження автоматично достовірними.
На моє переконання, суд повинен оцінювати, чи містить документ первинні фактичні дані або лише аналітичні висновки, наскільки вони актуальні, чи існують внутрішні суперечності, чи підтверджуються вони іншими джерелами.
Враховуючи викладене, слід дійти висновку про те, що після рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» українське санкційне право переходить від дискусії про межі дискреції до значно складнішої дискусії про доказування. Дискреція Президента та РНБО не зникла. Оцінка необхідності реагування на безпекову загрозу й надалі належить насамперед до сфери відповідальності держави. Але фактичні передумови, на яких ця оцінка побудована, більше не можуть вважатися недоторканною частиною дискреції.
У цьому сенсі постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року є не завершенням трансформації, а її початком. Окремі думки у справі № 990/80/25 вже демонструють, наскільки складним буде перехід від декларації нового стандарту до його послідовного застосування.
Сильний судовий контроль не послаблює санкційну політику. Навпаки, він відокремлює рішення, що ґрунтується на перевірюваних фактах, від рішення, законність якого тримається лише на інституційній довірі до органу, що його ініціював.
На моє переконання, у правовій державі найбільш стійкою є не санкція, яку суд не може перевірити, а санкція, законність якої держава здатна довести перед незалежним судом.