Право на судовий захист є однією з базових конституційних гарантій прав людини в Україні. Статті 22 і 55 Конституції України закріплюють не лише можливість звернення до суду, а й обов’язок держави створити такий процесуальний механізм, який забезпечував би реальне та ефективне поновлення порушеного права. Це особливо важливо тоді, коли після ухвалення судового рішення з’ясовуються істотні обставини, що існували на момент розгляду справи, але не були і не могли бути відомі особі чи суду. Саме в цій площині особливо гостро проявляється проблема чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі — КУпАП / Кодекс), який не містить належно врегульованої процедури перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами. Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини.
Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! Проблема не є суто технічною. Вона безпосередньо стосується змісту права на справедливий суд, доступу до правосуддя та ефективного засобу юридичного захисту. Якщо особа, притягнута до адміністративної відповідальності, після набрання постановою законної сили отримує нові докази своєї невинуватості або виявляє факти, що докорінно змінюють оцінку справи, але не має процесуального інструменту для перегляду рішення, то право на судовий захист реалізується лише формально. У такому разі остаточність судового рішення перетворюється не на гарантію правової визначеності, а на засіб консервації можливої судової помилки. Конституційний Суд України (надалі — КСУ) неодноразово наголошував, що відмова суду у прийнятті належно оформлених заяв чи скарг порушує право на судовий захист. У рішенні КСУ від 25 грудня 1997 року № 9-зп вказано, що таке право не може бути нівельоване формальним підходом. У подальших рішеннях КСУ послідовно виходив із того, що перегляд і оскарження судових рішень можливі в усіх випадках, крім тих, коли закон містить пряму і конкретну заборону, зокрема рішення від 27 січня 2010 року № 3-рп/2010, від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011, від 22 квітня 2014 року № 4-рп/2014. Ба більше, суди зобов’язані приймати заяви до розгляду навіть тоді, коли спеціальна процесуальна процедура прямо не врегульована: рішення КСУ від 25 грудня 1997 року № 9-зп, від 16 листопада 2000 року № 13-рп/2000. Отже, конституційний підхід полягає не в допустимості формальної відмови, а в забезпеченні ефективного доступу до правосуддя. Водночас КУпАП зберігає ознаки застарілого нормативного акта, який не був системно модернізований відповідно до сучасних стандартів захисту прав людини. Його чинна модель передбачає апеляційний перегляд постанови судді, після чого постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно і є остаточною. Глава 24-1 КУпАП допускає перегляд лише у зв’язку зі встановленням міжнародною судовою установою порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом. Іншого порядку перегляду, зокрема за нововиявленими обставинами, Кодекс не містить. Таким чином, внутрішній механізм, який дозволяв би виправити порушення ще до звернення до міжнародної інстанції, фактично відсутній. Саме ця прогалина є одним із системних чинників, що підштовхують заявників до звернення до Європейського суду з прав людини (надалі — ЄСПЛ / Суд). Особа проходить шлях до ЄСПЛ не тому, що національне рішення обов’язково є справедливим і безпомилковим, а тому, що національне законодавство не передбачає належної внутрішньої процедури його перегляду у зв’язку з нововиявленими обставинами. Це суперечить принципу субсидіарності, на якому побудована Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (надалі — Конвенція): первинний обов’язок усувати порушення покладається саме на державу. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (ч. 1 ст. 17) прямо зобов’язує національні суди застосовувати Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права, однак сам по собі цей припис не компенсує прогалину, якщо процесуальний механізм у КУпАП належним чином не виписаний. Особливість цієї проблеми полягає ще й у тому, що провадження у справах про адміністративні правопорушення в багатьох випадках мають «кримінальний» характер в автономному розумінні Конвенції. Конституційний Суд України у рішенні № 10-рп/2011 від 11 жовтня 2011 року наголосив, що адміністративні та кримінальні правопорушення відрізняються насамперед ступенем суспільної небезпечності, але обидва види діянь охоплюються загальним поняттям правопорушення. ЄСПЛ, своєю чергою, послідовно виходить із того, що національна класифікація не є вирішальною. Для визначення того, чи йдеться про «кримінальне обвинувачення», застосовуються так звані «критерії Енгеля»: правова кваліфікація за національним правом, коло адресатів норми та мета і тяжкість санкції. Саме тому навіть формально адміністративне провадження може розглядатися як кримінальне у сенсі статті 6 Конвенції. У рішенні у справі «Михайлова проти Російської Федерації» від 19 листопада 2015 року, заява № 46998/08, ЄСПЛ підкреслив, що таке обвинувачення повинно оцінюватися з огляду на внутрішню кваліфікацію, сутність правопорушення та суворість покарання. Це має принципове значення для українського контексту: якщо справа за КУпАП відповідає критеріям «кримінального обвинувачення», до неї мають застосовуватися підвищені стандарти справедливого суду, зокрема й реальна можливість виправлення судової помилки в разі появи нововиявлених обставин. Показовою є справа «Швидка проти України», рішення від 30 жовтня 2014 року, заява № 17888/12. Хоча вона безпосередньо не стосувалася нововиявлених обставин, ЄСПЛ ще раз підтвердив, що провадження за КУпАП не можуть оцінюватися виключно формально як другорядні чи «некримінальні». Якщо наслідком є каральне втручання держави, таке провадження має відповідати вимогам справедливого суду, а держава повинна забезпечити належні процесуальні засоби захисту. Відсутність процедури перегляду за нововиявленими обставинами означає, що навіть за наявності нових істотних фактів особа може бути позбавлена ефективного способу виправити судову помилку. Не менш важливою є практика ЄСПЛ щодо «якості закону» як складової верховенства права. У справі «Хасан і Чауш проти Болгарії», рішення від 26 жовтня 2000 року, заява № 30985/96, п. 84, Суд наголосив, що національне законодавство повинно забезпечувати захист від свавільного втручання органів влади у права людини. У справі «Новік проти України», рішення від 18 грудня 2008 року, заява № 48068/06, п. 19, Суд підкреслив значення принципу юридичної визначеності: закон має бути доступним, чітким і передбачуваним у застосуванні. У випадку з КУпАП відсутність процедури перегляду постанов за нововиявленими обставинами є не просто технічною прогалиною, а дефектом якості закону, адже особа не має передбачуваного й ефективного механізму відновлення свого права. При цьому проблема КУпАП полягає не в тому, що законодавець прямо заборонив перегляд постанов за нововиявленими обставинами, а в тому, що він узагалі не врегулював його належним чином. Це принципово різні речі. Відсутність прямої заборони у поєднанні з конституційними гарантіями права на судовий захист і зобов’язанням застосовувати Конвенцію та практику ЄСПЛ дає підстави для висновку, що суд у відповідних випадках може і повинен застосовувати аналогію закону або аналогію права. Такий підхід уже простежувався в окремих українських судових рішеннях, зокрема у постанові Київського апеляційного суду від 21 жовтня 2022 року у справі № 761/26235/21, а також у наукових публікаціях, де визнавалася допустимість звернення до конструкцій, вироблених Кримінально процесуальним кодексом України (надалі — КПК України), для подолання прогалин КУпАП. Проте відсутність єдиної законодавчої моделі породжує непередбачуваність: один суд відкриває провадження, інший відмовляє лише з підстави відсутності прямої норми. Водночас інститут перегляду за нововиявленими обставинами за своєю природою не тотожний апеляції чи касації. Його призначення полягає не у повторній перевірці всіх доводів сторін, а в урахуванні істотної обставини, яка існувала на час розгляду справи, але не була і не могла бути відома ні заявникові, ні суду. Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2020 року у справі № 815/6834/15 підкреслив, що цей інститут дійсно пов’язаний із конфліктом між правовою визначеністю та правом на справедливий суд, однак останнє за певних умов має пріоритет. Отже, запровадження в КУпАП спеціального механізму перегляду не суперечило б принципу res judicata, а, навпаки, дозволило б збалансувати остаточність судових рішень із вимогою справедливості. Наявність такого механізму в інших процесуальних кодексах України лише посилює аргумент про невиправдану диспропорцію. У цивільному, господарському, адміністративному та кримінальному процесах перегляд за нововиявленими обставинами передбачений. Натомість у справах про адміністративні правопорушення, які за стандартами ЄСПЛ часто мають кримінальний характер, він фактично відсутній. Це не узгоджується ні з принципом рівності процесуальних гарантій, ні з вимогою ефективності правового захисту. Практичні наслідки такої прогалини є вкрай відчутними. Формалізована відмова у відкритті провадження за заявою про перегляд постанови лише тому, що КУпАП не містить прямої процедури, фактично позбавляє особу можливості довести свою невинуватість навіть тоді, коли після завершення справи з’явилися вагомі нові докази. Якщо ж адміністративне стягнення супроводжується конфіскацією майна або іншим істотним втручанням у майнову сферу, проблема виходить і на рівень статті 1 Першого протоколу до Конвенції, оскільки таке втручання не може вважатися належно виправданим без існування ефективної процедури судового контролю. У цьому сенсі звернення до ЄСПЛ стає не просто правом, а практично єдиним доступним шляхом захисту. Але така модель очевидно неефективна: вона перевантажує міжнародний механізм питаннями, які повинні вирішуватися всередині держави, не відповідає принципу субсидіарності та затягує відновлення порушених прав на роки. Саме тому відсутність у КУпАП процедури перегляду за нововиявленими обставинами слід розглядати як одну з передумов звернення до ЄСПЛ, а не як другорядний дефект законодавчої техніки. Показово, що професійна правнича спільнота давно звертає увагу на цю проблему. Так, у 2020 році Комітет Асоціації правників України з конституційного права, адміністративного права та прав людини у відкритому зверненні до членів Комітету Верховної Ради України з питань правової політики прямо вказав на необхідність удосконалення положень КУпАП і відзначив відсутність механізму перегляду судових рішень за нововиявленими чи виключними обставинами. Серед пропозицій фігурувало доповнення Кодексу окремою главою про такий перегляд. Це свідчить про системний, а не поодинокий характер проблеми. На моє переконання, законодавче вирішення має включати щонайменше кілька елементів: по-перше, КУпАП повинен бути доповнений окремою главою, яка прямо визначатиме підстави, строки, суб’єктів і процесуальний порядок перегляду постанов за нововиявленими та, за потреби, виключними обставинами; по-друге, необхідно закріпити саме поняття нововиявлених обставин у логіці, близькій до інших процесуальних кодексів; по-третє, слід визначити строки звернення і правила їх поновлення; по-четверте, має бути встановлено компетентний суд і межі перегляду, щоб цей механізм не перетворювався на приховану повторну апеляцію. Поки ж такої реформи не проведено, судова практика має виходити з пріоритету права на ефективний судовий захист. Там, де КУпАП не дає прямої відповіді, а відмова у розгляді заяви призводить до очевидного порушення прав особи, суд повинен застосовувати Конституцію України як акт прямої дії, Конвенцію, практику ЄСПЛ, загальні засади права, а за наявності підстав — і аналогію закону з урахуванням норм КПК України. Отже, недосконалість норм КУпАП щодо перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами є не лише законодавчою прогалиною, а й системною проблемою захисту прав людини в Україні. Вона суперечить конституційному праву на судовий захист, не відповідає стандартам статті 6 Конвенції у тих справах, де адміністративне провадження має кримінальний характер у розумінні ЄСПЛ, послаблює гарантії ефективного засобу юридичного захисту та фактично стимулює звернення до ЄСПЛ як до єдиного реального механізму відновлення справедливості. Саме тому вдосконалення КУпАП у цій частині є нагальною потребою — як для забезпечення прав людини, так і для зменшення непродуктивних бюджетних витрат держави, пов’язаних із виконанням рішень ЄСПЛ.
30 квітня 2026, 18:00