Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (ВС) з різницею у два дні розглянув дві схожі справи щодо банків «Конкорд» та «Місто Банк».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
28 липня 2025 року колегія суддів у складі Стародуба О., Стеценка С. та Єзерова А. розглянула в порядку письмового провадження справу ПАТ «Місто Банк» (№640/7036/21). Суд став на бік Національного банку України (НБУ) та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (ФГВФО), скасував судові рішення та відмовив у задоволенні позову, але в обґрунтування свого рішення зазначив, що позов акціонерів «Місто Банку» відповідав вимогам Кодексу адміністративного судочинства України (КАСУ).
Рішення щодо «Місто Банку» посилило повноваження НБУ у сфері виведення банків з ринку та вказало на те, що суди повинні, як правило, «поважати» професійні оцінки регулятора, особливо щодо фінансових показників. Воно також прояснило, що оскарження рішень НБУ, якщо вони належним чином подані відповідно до ст. 266-1 КАСУ, підлягають судовому розгляду по суті, навіть якщо результат виявиться на користь НБУ.
Справу АТ «АКБ «Конкорд» (№160/25952/23) ВС розглянув також у порядку письмового провадження, але 30 липня 2025 року. На відміну від попереднього рішення, склад суддів ВС (Стеценко С., Гриців М., Тацій Л.) вирішив не розглядати справу по суті і закрив провадження по справі.
Саме друге рішення ВС викликало багато запитань у суддівської спільноти. Воно фактично унеможливило судові оскарження, спрямовані на скасування ліквідації банків, незалежно від потенційних процесуальних порушень з боку НБУ, викликає значні занепокоєння щодо доступу до правосуддя та конституційного права на справедливий судовий розгляд для акціонерів банків, які прагнуть оскаржити регуляторні рішення, що призводять до втрати їхніх активів.
Судові колегії ВС застосували одну й ту саму норму права — ст. 266-1 КАСУ, але трактували її по-різному. Ці розбіжності створили так званий правовий парадокс, що підриває принципи верховенства права, правової визначеності, єдності судової практики, ефективного доступу до правосуддя та передбачуваності судового розгляду.
Судовий перегляд рішень суб’єкта владних повноважень (СВП) є важливим механізмом забезпечення законності актів, виданих державними органами, особливо у таких зарегульованих секторах, як банківський. Адміністративні суди покликані виступати запобіжником проти можливих довільних або неправомірних дій регулятора. Ефективність судового перегляду у справах про виведення банків з ринку безпосередньо впливає на довіру інвесторів та дотримання принципу верховенства права. Коли судові рішення є непослідовними, це підриває сприйняття справедливості та передбачуваності правової системи. Численні судові позови, що оскаржують рішення НБУ, свідчать про важливість механізму судового перегляду.
Запровадження Законом України №590-IX («Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізмів регулювання банківської діяльності») спеціальної процесуальної норми (ст. 266-1) для оскарження рішень НБУ про виведення банків з ринку декларує про намір законодавця спростити або прискорити розгляд цих справ вказаної категорії. Але саме тут «заритий» схований механізм обмеження доступу до правосуддя та, по суті, нівелювання основного принципу адміністративного судочинства — презумпції неправомірності рішень, дій або бездіяльності СВП, а саме обов’язку доказування правомірності своїх дій.
Я вважаю, що саме із прийняття Закону України №590-IX у 2020 році пішов масштабний наступ влади на принципи адміністративного судочинства:
- Перевернув з ніг на голову (фактично скасував) основний принцип адміністративного судочинства, доповнивши ст. 77 ч. 3: «В адміністративних справах, визначених ч. 1 ст. 266-1 цього Кодексу, обов’язок доказування шкоди, заподіяної протиправними (незаконними) індивідуальними актами НБУ, Фондом, КМУ, Мінфіном, НКЦП, покладається на позивача».
- Звузив критерії оцінки правомірності рішень, дій чи бездіяльності (СВП) із 10 передбачених ч. 2 ст. КАСУ до одного: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 5 ст. 266-1КАСУ).
- Обмежив обсяг судового дослідження порівняно із загальними адміністративними спорами та не врахував загальні засади оцінки доказів, врегульованих КАС України: «Суд використовує як підставу для власної оцінки та покладається на кількісні, якісні оцінки та висновки, зроблені НБУ, Фондом, КМУ, Мінфіном, НКЦП, на підставі яких були прийняті відповідні рішення (ч. 6 ст. 266-1КАСУ).
- Визначив, а фактично скоротив (порівняно зі ст. 5 КАСУ) способи захисту по вказаній категорії справ до двох (ч. 7 ст. 266-1КАСУ).
Ось як спрацювали вказані законодавчі зміни у досліджених нами справах:
У справі «Місто Банку» ВС прямо зазначив, що позовні вимоги позивача «відповідають нормам ч.ч. 7–10 ст. 266-1». Це вказувало на визнання судом процесуальної дійсності та можливості перегляду таких вимог згідно зі спеціальними правилами оскарження актів НБУ.
Натомість у справі «Конкорду» ВС дійшов висновку, що вимоги, «спрямовані на відновлення становища банку», «взагалі не підлягають судовому розгляду». Вказане тлумачення закону (я б його назвав інтерпретацією) фактично виводить значну категорію оскаржень рішень НБУ про ліквідацію з-під судового перегляду і прямо суперечать висновкам у справі «Місто Банку» щодо процесуальної дійсності вимог за тією самою статтею.
Цікаво те, що в обох справах брав участь один і той самий суддя. При цьому дуже дивно, що він ніяким чином (окремою думкою) не висловив свою незгоду з рішенням щодо «Місто Банку», а в наступній справі щодо «Конкорду» висловив протилежні висновки, також не зробивши аналіз вже висловленої ВС практики (відступ від висновків ВС). Така швидка послідовність суперечливих рішень від судової палати (особливо за участі тих самих суддів) серйозно підриває принцип stare decisis (прецеденту) та єдину судову практику (правову передбачуваність) в адміністративній юстиції України, а надто щодо чутливих справ банківського регулювання. Це викликає серйозні питання щодо внутрішньої узгодженості у Верховному Суді та потенційного довільного застосування судовими колегіями закону, що може підірвати довіру громадськості та інвесторів до судової системи.
Одночасно це є фундаментальним юриспруденційним конфліктом. Якщо вимоги про «відновлення становища банку» категорично не підлягають перегляду, це означає дуже вузьку інтерпретацію ст. 266-1 КАСУ, обмежуючи її лише вимогами про відшкодування збитків або іншими невідновлювальними видами захисту. Така відмінність, якщо її застосовувати у подальшому, значно обмежить ефективність судового нагляду за рішеннями про ліквідацію банків. Відсутність чіткого обґрунтування цієї відмінності у рішенні щодо «Конкорду», особливо враховуючи прецедент «Місто Банку» лише за два дні до цього, створює глибоку правову невизначеність, викликає занепокоєність правової спільноти та створює негативний вплив на правову систему загалом.
Однак на цьому наступ на правосуддя не закінчився. Як завжди, основні сюрпризи законодавець заховав у прикінцевих і перехідних положеннях Закону України №590-IX. Так, п. 6 запровадив механізм закриття провадження у справах, у яких предметом спору є вимоги, що не відповідають нормам ч.ч. 7–10 ст. 266-1 КАСУ. Цей пункт надає потужний процесуальний інструмент, який може припинити справу без розгляду по суті на будь-якій стадії розгляду, що викликає занепокоєння щодо доступу до правосуддя, особливо коли як обґрунтування посилаються на міжнародні договори.
Саме цей пункт «вистрілив» у рішенні щодо Конкордбанку.
У справі «Місто Банку» ВС прямо відхилив аргумент ФГВФО про необхідність закриття провадження на підставі п. 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону №590-IX, назвавши його «безпідставним». Це свідчить про небажання ВС використовувати це положення як загальне обґрунтування для процесуального закриття.
Хоча п. 6 у справі «Конкорду» був не єдиною підставою закриття провадження, рішення Верховного Суду про припинення розгляду справи «з процесуальних підстав» відповідає законодавчому наміру перехідних положень Закону №590-IX обмежити судове втручання у процес виведення банків з ринку. Ефект «закладеної законодавцем міни» спрацював: справа була припинена без розгляду по суті дій та рішення НБУ, попри висновки судів нижчих інстанцій щодо процесуальних порушень з боку НБУ.
Хоча процесуальне закриття є легітимним інструментом, передбаченим КАСУ, його застосування у цьому разі з посиланням ВС на прикінцеві та перехідні положення (як норму спеціального права із наступним визнанням його пріоритетності застосування) призведе до внесення хаосу в судову практику щодо вказаних категорій справ, викликало серйозні занепокоєння у правової спільноти щодо належної правової процедури та ефективності судового нагляду.
П. 6 прикінцевих та перехідних положень Закону №590-IX фактично ввів в адміністративний процес нову підставу для закриття провадження по справі, відмінну від КАСУ, та створив механізм, за допомогою якого регуляторні рішення, навіть якщо вони є недосконалими, можуть стати фактично неоскаржуваними, надаючи пріоритет остаточності регуляторних дій над принципами справедливості та правової відповідальності. Метою адміністративного судочинства є забезпечення законності дій держави. Коли справа закривається з процесуальних підстав, особливо після того, як суди нижчих інстанцій виявили суттєві недоліки у діях регулятора, це означає, що найвища судова інстанція фактично уникла розгляду справи по суті. ВС пішов на «процесуальний компроміс» і досяг бажаного владою результату — обмеження розгляду по суті у справі «Конкорду» через інші «процесуальні підстави».
Це може сприйматися як відмова від судової відповідальності та послаблення системи стримувань і противаг щодо потужних державних органів. Або як приховане політичне превалювання у справах ВС остаточності регуляторних рішень у сфері виведення банків з ринку, попри те, що суди нижчих інстанцій виявили суттєві недоліки у діях регулятора. Ось де схований «чорний хід» для обмеження судового перегляду.
Рішення у справі Конкордбанку, яке заявляє, що вимоги, спрямовані на «відновлення становища банку», «взагалі не підлягають судовому розгляду», прямо порушує конституційне право на справедливий судовий розгляд і доступ до правосуддя для акціонерів банків. При цьому можна посилатися, що вони викликані законотворчою діяльністю Верховної Ради, але інтерпретація норм законодавства з боку ВС на користь НБУ остаточно поховала вказане право на судовий захист. Це створює небезпечну правову ситуацію: з одного боку, це правова прогалина, де майнові права, пов’язані з банківськими активами, можуть бути фактично не захищеними жодним судом (адміністративним, господарським чи цивільним). По друге, фактично створюють «зону імунітету» для рішень НБУ, як СВП щодо ліквідації банків, особливо коли шуканий захист стосується відновлення.
Попри статус «остаточних та неоскаржуваних» рішень ВС, внутрішні протиріччя цих рішень та неприховану відмову у правосудді, особливо у справі «Конкорду», ймовірно, спровокують подальші правові дії гравців банківського ринку. Це можуть бути нові правові стратегії з боку постраждалих сторін, такі як подання позовів про відшкодування збитків, звернення до міжнародних судових і квазісудових установ або оскарження на конституційних підставах (одна невдала спроба 64 депутатів вже є) чи до міжнародних установ із захисту прав людини.
Висновки
Різкі протиріччя між рішеннями у справах «Місто Банку» та «Конкорду», особливо щодо інтерпретації ст. 266-1 КАСУ та застосування Закону №590-IX, створюють середовище глибокої правової невизначеності, яке тягне за собою низку негативних явищ.
Непослідовна судова практика, подібна до розглянутої, може бути негативно сприйнята міжнародними фінансовими інституціями, інвесторами та правозахисними організаціями. Прагнення України до тіснішої інтеграції з європейськими та світовими фінансовими ринками значною мірою залежить від дотримання верховенства права, незалежності судової влади та правової визначеності. Суперечливі рішення у гучних банківських справах можуть підірвати міжнародну довіру до правової системи України, потенційно впливаючи на іноземні інвестиції та її позиції у міжнародному співтоваристві.
Для розв’язання цієї критичної ситуації необхідні зміни на законодавчому, судовому та регуляторному рівнях. Уточнення обсягу судового перегляду, забезпечення послідовного застосування правових норм і дотримання конституційних прав є першочерговими для побудови стабільної, прозорої та надійної фінансової та судової системи в Україні.