Повноваження прокурора щодо представництва інтересів держави в суді традиційно належать до найбільш спірних аспектів діяльності прокуратури. Будь-яке розширене тлумачення цих повноважень, особливо коли прокурор фактично підміняє компетентний орган, неминуче вступає в конфлікт із конституційною вимогою винятковості та відроджує ризик “загального нагляду” в оновленій формі.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Після конституційної реформи 2016 року, якою у статті 1311 Конституції України закріплено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках і в порядку, визначеному законом, центральним стало питання: що саме є таким виключним випадком, хто і за якими критеріями має його встановлювати, а також які процесуальні запобіжники мають обмежувати прокурорську ініціативу.
Окремий і дедалі практичніший вимір цієї проблеми – можливість прокурора подавати цивільний позов в інтересах держави у межах кримінального провадження. Такий позов одночасно є інструментом відшкодування шкоди та процесуальною конструкцією, що реалізується за правилами кримінального процесу, але з істотними цивільно-правовими елементами.
Саме на перетині цих двох площин – представництва інтересів держави та цивільного позову в кримінальному провадженні – й виникає найбільше конфліктів. Суди дедалі частіше оцінюють уже не розмір шкоди чи причинний зв’язок, а передусім те, чи мав прокурор право бути позивачем і чи довів він наявність виняткових підстав для такого звернення.
Нормативна модель представництва інтересів держави прокурором
Відправною нормою є стаття 128 Кримінального процесуального кодексу України (надалі – КПК України), яка встановлює загальну модель цивільного позову в кримінальному провадженні та прямо передбачає, що цивільний позов в інтересах держави пред’являється прокурором. Водночас це повноваження не є безумовним, оскільки прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва інтересів держави в суді та довести, що діє не автоматично, а в межах винятків, прямо визначених законом.
Ця конструкція не є самодостатньою і потребує застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (надалі – Закон). Саме вона визначає зміст представництва як здійснення процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави або громадянина у випадках і порядку, встановлених законом, а також розмежовує режими представництва залежно від того, чи йдеться про інтереси держави, чи про інтереси громадянина.
Ключове значення має те, що стаття 23 Закону містить не лише матеріальні підстави представництва, а й процесуальні запобіжники. Прокурор повинен обґрунтувати підстави в суді; представництво допускається лише після їх підтвердження судом; компетентний орган має бути попередньо повідомлений, а самі підстави можуть бути оскаржені відповідним суб’єктом владних повноважень.
Сутність спору зводилася до формули частини третьої статті 23 Закону, яка дозволяла прокурору діяти у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, або якщо такого органу немає.
На практиці прокурор нерідко обмежується посиланням лише на частину третю статті 128 КПК України, подаючи її як самостійну і безумовну підставу для звернення з позовом в інтересах держави. Такий підхід є хибним, оскільки ця норма має відсильний характер і не звільняє прокурора від обов’язку довести наявність підстав, передбачених Законом. Унаслідок цього в позовах часто відсутній аналіз того, чи діє компетентний орган самостійно, чи існують об’єктивні перешкоди для такого захисту, а головне – чи є саме ті виключні обставини, які виправдовують заміщення прокурором відповідного суб’єкта владних повноважень.
Стандарт доказування винятковості у практиці Верховного Суду
Поворотною точкою стала постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, у якій було чітко закріплено субсидіарний характер представницьких повноважень прокурора. Велика Палата наголосила: насамперед інтереси держави мають захищати саме компетентні органи, а прокурор не є альтернативним суб’єктом звернення до суду і не може підміняти орган, який спроможний і бажає здійснювати такий захист.
Щоб ця позиція не залишилася декларативною, Велика Палата сформувала практичний тест для прокурора – звертаючись із позовом, він має обґрунтувати та довести підстави для представництва. Однією з таких підстав суд визнав бездіяльність компетентного органу. Йдеться про ситуацію, коли орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звернувся до суду у розумний строк. При цьому попереднє звернення прокурора до такого органу розглядається як надання йому можливості самостійно відреагувати – подати позов або принаймні мотивовано повідомити про відсутність порушення.
Цей підхід був перенесений і в кримінально-процесуальний контекст. У постанові від 28.09.2022 у справі № 607/16590/20 Верховний Суд прямо пов’язав частину третю статті 128 КПК України з положеннями Закону та зазначив, що прокурор, подаючи цивільний позов у кримінальному провадженні, повинен не лише послатися на закон, а й конкретно обґрунтувати порушення інтересів держави та пояснити, чому саме прокурор, а не компетентний орган, має виступати позивачем.
Практика судів першої інстанції – між формальністю та реальним контролем
Попри наявність чітких законодавчих вимог, питання перевірки підстав представництва інтересів держави прокурором на практиці нерідко зводиться судами першої інстанції до формальності. Цивільні позови прокурора часто приймаються до розгляду без самостійної оцінки того, чи наведено у позовній заяві належне обґрунтування виключних підстав, передбачених Законом. У результаті суд обмежується констатацією процесуального статусу прокурора, не з’ясовуючи, чи дійсно компетентний орган не здійснює захист, чи існували об’єктивні перешкоди для його самостійного звернення до суду.
Водночас існують і приклади іншого підходу. Так, ухвалою Зіньківського районного суду Полтавської області від 27.12.2023 у справі № 526/2679/23 цивільний позов прокурора в інтересах територіальної громади було залишено без розгляду. Суд прямо застосував логіку статті 128 КПК України та статті 23 Закону, наголосивши, що підстави представництва мають бути належно обґрунтовані, а саме поняття «інтереси держави» потребує конкретизації та доведення в кожному окремому випадку.
Ще показовішою є ухвала Солом’янського районного суду міста Києва від 25.08.2025 у справі № 760/20620/24, якою позовну заяву прокурора було повернуто через відсутність передбачених законом виключних підстав для представництва. Суд встановив, що Державна служба України з безпеки на транспорті самостійно визначила представника для захисту своїх інтересів та повідомила про намір звернутися з позовом у порядку цивільного судочинства після завершення кримінального провадження. Отже, критерій бездіяльності компетентного органу був відсутній, а прокурор, подавши позов без належного обґрунтування винятковості свого втручання, фактично підмінив волю позивача.
У сукупності ці приклади підтверджують, що формула про те, що цивільний позов в інтересах держави пред’являється прокурором, не означає автоматичності такого звернення. Її застосування потребує системного тлумачення крізь призму конституційної винятковості та спеціальних вимог Закону. Водночас такі рішення поки що залишаються радше винятком, а в значній кількості випадків питання належності представництва досі не проходить повноцінної процесуальної перевірки.
Як Конституційний Суд України звузив межі прокурорського представництва
У рішенні від 03.12.2025 № 6-р(II)/2025 у справі за конституційною скаргою ТОВ «Рейнір Бізнес Груп» Конституційний Суд України (надалі – КСУ) сформулював два висновки, безпосередньо важливі для теми цивільних позовів прокурора в кримінальному провадженні. По-перше, Суд підтвердив конституційність процесуальних запобіжників частини четвертої статті 23 Закону – обов’язку прокурора обґрунтувати підстави представництва в суді, підтвердження цих підстав судом, попереднього повідомлення компетентного органу та можливості оскарження таких підстав. По-друге, Суд визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 у тій частині, в якій вони дозволяли прокурору здійснювати представництво інтересів держави у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту компетентним суб’єктом. Втрата чинності цих приписів відтермінована до 01.01.2027, а саме рішення не поширюється на правовідносини, що виникли під час дії неконституційних норм і продовжують існувати після їх втрати чинності.
По суті, КСУ переглянув зміст конституційної формули «у виключних випадках». Суд виходив із того, що «виключний» означає виняток із загального правила, а отже Конституція не наділяє прокуратуру універсальною чи альтернативною компетенцією для представництва інтересів держави в суді. Навпаки, законодавчі підстави такого представництва мають бути об’єктивно винятковими, чітко окресленими та зведеними до мінімально необхідних, щоб сприйматися як виняток, а не як звичайний режим.
У цьому сенсі рішення № 6-р(II)/2025 фактично змінює модель правового регулювання – замість широкої і потенційно безмежної підстави «орган не здійснює або неналежно здійснює захист» законодавець має перейти до моделі чітко типологізованих винятків. За такої логіки прокурор у кожному випадку повинен доводити не просто наявність проблеми із захистом інтересів держави, а існування саме тієї виняткової обставини, яка конституційно виправдовує його втручання.
Що зміниться для прокурорських позовів після 2027 року
Рішення КСУ не нівелює автоматично вже подані прокурорські цивільні позови, оскільки визнані неконституційними приписи втратять чинність лише з 01.01.2027, а сам Суд прямо передбачив непоширення свого рішення на правовідносини, які виникли під час дії цих норм. Водночас рішення № 6-р(II)/2025 вже зараз формує нову конституційну рамку оцінки представництва інтересів держави. Це означає, що навіть у перехідний період прокурорський позов не може сприйматися як автоматичний процесуальний інструмент і має проходити перевірку на відповідність критерію винятковості.
До 2027 року прокурор, звертаючись із цивільним позовом у межах кримінального провадження, повинен витримувати стандарт обґрунтування, сформований практикою Верховного Суду: доводити не лише факт шкоди та наявність державного інтересу, а й те, що компетентний орган не здійснює захист у розумний строк або існують інші об’єктивні підстави для прокурорського втручання.
Після 01.01.2027 цей стандарт стане ще жорсткішим. Посилання на «неналежне здійснення захисту» як універсальну підставу для представництва буде усунуте, а отже прокурор більше не зможе підміняти собою уповноважений орган лише на підставі власної оцінки ефективності його дій.
Фактично рішення КСУ означає поступовий демонтаж моделі, за якої прокурорське представництво функціонувало як універсальний механізм процесуального втручання від імені держави. Натомість у центрі нової моделі – вузько тлумачена конституційна винятковість, яка потребує не формального посилання на закон, а реального доведення неможливості або об’єктивної недостатності захисту з боку компетентного органу.