Нинішні умови функціонування Європейського Союзу під впливом динамічних факторів потребують адаптації у зв’язку з настанням «геополітичного пробудження», однак натомість внесення змін до установчих договорів ЄС є «скринькою Пандори». Звіти Енріко Летти та Маріо Драгі, оприлюднені у 2024 році на замовлення Європейської Комісії та Європейської Ради, є головними стратегічними орієнтирами для інституційного та економічного перезапуску ЄС. При цьому, як свідчать ці дані, зовнішні загрози чітко переплітаються з необхідністю внутрішніх змін у ЄС. Це означає необхідність прийняти мінливий світ, що характеризується новими викликами у сфері безпеки, демографії та унілатералізму.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У своїх відносинах із зовнішнім світом ЄС має поєднувати цінності, інтереси та принципи. Згідно зі статтею 3(5) Договору про Європейський Союз (ДЄС), Союз повинен «підтримувати та просувати свої цінності та інтереси», що вимагає їх збалансування. Водночас дії Союзу на міжнародній арені «ґрунтуються» на «принципах» (стаття 21(1) ДЄС), а також, що є більш категоричною вимогою, Союз «повинен поважати принципи» (стаття 21(3) ДЄС). У спільній зовнішній та безпековій політиці ЄС (СЗППБ) основними принципами є міжурядовий характер та одностайність. Це надає кожній державі-члену право вето. Ухвалення законодавчих актів у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики прямо виключене відповідно до частини першої статті 24 ДЄС. При цьому саме особливості процедур відрізняють СЗППБ від інших сфер повноважень Союзу, що свідчить про збережений дуалізм у ЄС. На тлі російської агресії проти України це правило все частіше призводить до блокування рішень (наприклад, щодо використання заморожених російських активів). Держави-члени ЄС дедалі частіше блокують або затримують прийняття рішень у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки. З 2016 року було зафіксовано понад 30 індивідуальних вето, погроз застосування вето або затримок. Із цих випадків 60 % пов’язані з Угорщиною (18 випадків), тоді як решта стосується восьми інших держав-членів (Греції, Кіпру, Австрії та інших). Важливо, що більшість погроз застосування права вето не є публічною інформацією.
Існує два шляхи усунення принципу одностайності з процесу прийняття рішень в ЄС: (і) шляхом зміни установчих договорів ЄС або (іі) за допомогою положень, які вже існують у них.
Першим варіантом є зміна установчих договорів, що є особливо обтяжливим і тривалим процесом. Вона вимагає одностайної згоди всіх держав-членів ЄС з подальшою ратифікацією цих змін у кожній державі, що включає проведення національних референдумів або схвалення парламентом. Це може бути політично суперечливим і тривалим процесом, особливо коли йдеться про такі чутливі питання, як суверенітет. Невдалий Конституційний договір 2005 року, який було відхилено на референдумах у Франції та Нідерландах, змусив лідерів ЄС з пересторогою ставитися до внесення змін до установчих договорів без належної підготовки. Зростання популярності праворадикальних партій, які відкидають подальшу інтеграцію ЄС, також робить нинішній момент несприятливим для такої реформи. Саме тому, що зміна установчих договорів є складним завданням, ЄС має певні юридичні можливості для обходу принципу одностайності.
Другий варіант є можливим завдяки використанню клаузули passerelle. Ці положення дозволяють змінювати процедуру прийняття рішень без внесення формальних змін до установчих договорів ЄС. Клаузули passerelle, або клаузули перехідного містка, передбачені Договором про Європейський Союз (ДЄС) і Договором про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), зокрема частиною сьомою статті 48 ДЄС та статтями 81, 153, 192, 312 і 333 ДФЄС. Вони дають змогу перейти від застосування спеціальної законодавчої процедури до звичайної законодавчої процедури, а також від голосування одностайно в Раді до голосування кваліфікованою більшістю. Відповідно до статті 16(4) ДЄС кваліфікована більшість становить 55 % держав-членів, що представляють 65 % населення ЄС.
Метою таких положень є підвищення ефективності та оперативності прийняття рішень у Європейському Союзі, особливо в умовах його розширення та ускладнення інституційної структури.
Застосування клаузул passerelle може мати дві основні форми. По-перше, вони дозволяють замінити вимогу одностайності в Раді на голосування кваліфікованою більшістю у сферах, де установчі договори ЄС первісно передбачали право вето для кожної держави-члена. По-друге, вони дають змогу перейти від спеціальної законодавчої процедури, за якої роль Європейського Парламенту є обмеженою, до звичайної законодавчої процедури, у межах якої Європейський Парламент виступає співзаконодавцем на рівних правах із Радою ЄС.
Поряд із цим установчі договори ЄС передбачають і так звані призупиняючі положення, які дозволяють державам-членам зупинити застосування звичайної законодавчої процедури щодо конкретного проєкту акта. Такі положення можуть бути використані у випадках, коли держава-член вважає, що запропонований акт істотно впливає на фундаментальні аспекти її системи кримінального правосуддя або соціального забезпечення відповідно до статей 82, 83 і 48 ДФЄС.
Існують також спеціальні клаузули passerelle у межах окремих політик, зокрема у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики. У таких випадках Рада ЄС може одноголосно вирішити застосувати голосування кваліфікованою більшістю, однак держава-член зберігає право заявити заперечення з важливих і чітко сформульованих національних політичних причин, що унеможливлює застосування такого голосування.
Головна проблема із клаузулою passerelle полягає в тому, що її активація вимагає одностайності. Саме тому вона була використана лише один раз — у 2004 році для переходу до голосування кваліфікованою більшістю щодо віз та прикордонного контролю.
Процедура застосування загальної клаузули passerelle, передбаченої частиною сьомою статті 48 ДЄС, встановлює механізм зміни процедури прийняття рішень без внесення формальних змін до установчих договорів ЄС. Ініціатива в цьому разі належить Європейській Раді, яка повинна одноголосно ухвалити рішення про перехід до голосування кваліфікованою більшістю або до застосування звичайної законодавчої процедури у відповідній сфері. Таке рішення обов’язково доводиться до відома національних парламентів усіх держав-членів ЄС. Кожен національний парламент має право протягом шести місяців висловити заперечення проти його ухвалення. У разі надходження хоча б одного заперечення рішення не може бути прийняте. За відсутності заперечень Європейська Рада зобов’язана отримати згоду Європейського Парламенту, після чого відповідне рішення набуває чинності. Такий механізм забезпечує баланс між підвищенням ефективності прийняття рішень у Союзі та збереженням контролю з боку національних парламентів, які фактично наділені правом колективного вето.
На додаток до клаузули passerelle, у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики держави-члени можуть вдатися до «конструктивного утримання», як це визначено у статті 31(1) ДЄС. Це дозволяє країнам відмовитися від участі в одностайному голосуванні та від реалізації рішення (проте вони зобов’язані поважати це рішення та визнавати його обов’язковим для ЄС) або утриматися від дій, щоб не блокувати спільні заяви чи дії ЄС. Конструктивне утримання було використано у 2008 році, коли ЄС заснував місію з безпекової політики в Косові, а також тричі з початку війни Росії проти України. У жовтні 2022 року Австрія, Ірландія та Мальта утрималися від постачання летальної зброї Україні; водночас Угорщина утрималася під час голосування про створення Місії ЄС з надання військової допомоги Україні (EUMAM Ukraine) того ж місяця, а також у травні 2024 року під час голосування про створення Фонду допомоги Україні (UAF). «Кавова перерва» прем’єр-міністра Угорщини Віктора Орбана, яка дозволила ЄС розпочати переговори про вступ України у грудні 2023 року, не була формальним використанням конструктивного утримання.
У зовнішній політиці існує ще один варіант, який міг би допомогти прискорити прийняття рішень і який не вимагає ані зміни установчих договорів ЄС, ані навіть використання клаузули passerelle. Стаття 31(2) ДЄС дозволяє використовувати кваліфіковану більшість (QMV) для деталей реалізації зовнішньої політики — за умови, що Рада ЄС одностайно проголосує за це. Рада ЄС використовувала цей механізм лише зрідка, наприклад під час внесення змін до санкційних списків ЄС. Також установчими договорами передбачено, що стаття 48(7) ДЄС дозволяє перехід до голосування кваліфікованою більшістю для певних політик після одностайного рішення Європейської Ради. Це можливо й для СЗПБ, за винятком рішень, що мають військові наслідки або стосуються сфери оборони.
Як демонструє початок переговорів про вступ України до ЄС, процес розширення ЄС вже давно потерпає як від зловживань, так і від легітимного використання національних вето. Так, зокрема, Франція двічі застосовувала право вето на вступ Великої Британії до ЄС у 1960-х роках, а також блокувала вступ Іспанії до ЄС через побоювання щодо ризиків для сільського господарства в південних регіонах Франції внаслідок вступу Іспанії.
Словенія у 2008–2009 роках блокувала відкриття та закриття значної кількості переговорних розділів Хорватії через прикордонний спір у Піранській затоці.
Хорватія з 2016 року неодноразово блокувала відкриття та закриття окремих переговорних розділів Сербії через вимоги, що стосувалися співробітництва у розслідуванні воєнних злочинів і захисту прав національних меншин.
Болгарія у 2022–2024 роках блокувала схвалення переговорної рамки та фактичний початок переговорів про вступ Північної Македонії через історичні, мовні та культурні суперечки.
Греція відмовляється розпочати переговорний процес з Албанією щодо кластера «Основи» через двосторонній політичний конфлікт.
Переглянута методологія розширення ЄС у 2020 році з метою оптимізації процедур вступу дещо зменшила можливості для маневрів держав-членів у застосуванні свого права вето щодо різних питань порядку денного ЄС, однак процес вступу держав-кандидатів до ЄС загалом став більш складним у частині виконання різних нових вимог, початкових, проміжних та кінцевих benchmarks (критеріїв) і проведення реформ. Так, переговорні рамки для Хорватії свого часу запровадили розділи 23 (судова система та основні права) і 24 (верховенство права), а також відповідні початкові та кінцеві benchmarks (критерії), а для Чорногорії та Сербії додали ще й проміжні benchmarks (критерії).
Проте все одно має місце блокування окремими державами-членами процесу вступу держав-кандидатів до ЄС через різні двосторонні проблеми між ними, що стало одним з аргументів для Європейського Парламенту під час прийняття резолюцій від 29 лютого 2024 року та 11 березня 2026 року, про які йтиметься далі.
Тому запровадження більшої кількості рішень на основі голосування кваліфікованою більшістю (QMV) у питаннях розширення відповідало б інтересам країн-кандидатів. Річ у тім, що кваліфікована більшість може допомогти уникнути блокування того чи іншого рішення в ЄС, щодо якого окрема держава-член застосовує або погрожує застосувати своє право вето через двостороннє питання між державою-членом та державою-кандидатом, яке до того ж не пов’язане з формальним виконанням державою-кандидатом критеріїв вступу до ЄС. Тому голосування кваліфікованою більшістю може зменшити вплив окремих держав-членів ЄС у їхньому прагненні блокувати процес вступу держави-кандидата до ЄС на різних стадіях.
Німецько-словенська пропозиція у січні 2024 року рекомендувала перейти до QMV для технічних рішень під час процесу розширення, зокрема в питаннях відкриття переговорних кластерів. Загалом у ЄС протягом декількох років обговорюються різні варіанти прийняття державами-членами рішень щодо розширення ЄС, зокрема:
- голосування кваліфікованою більшістю лише для відкриття переговорних кластерів/розділів та визначення початкових benchmarks (критеріїв) для держав-кандидатів. Проте щодо кластера «Основи» рішення держав-членів ЄС стосовно держав-кандидатів мають прийматися одностайно;
- голосування кваліфікованою більшістю під час відкриття та закриття переговорних кластерів/розділів та визначення початкових, проміжних і кінцевих benchmarks (критеріїв) для держав-кандидатів. Проте рішення про відкриття та закриття переговорів про вступ держави-кандидата до ЄС мають прийматися державами-членами ЄС одностайно, при цьому вони зберігатимуть своє право вето;
- голосування кваліфікованою більшістю на кожному етапі процедури приєднання держави-кандидата до ЄС, що є малоймовірним варіантом розвитку подій.
Будь-який із таких підходів міг би суттєво зменшити можливості для застосування державами-членами свого права вето, зробивши процес вступу до ЄС плавнішим для держав-кандидатів. Оскільки розширення є міжурядовим процесом, така зміна не вимагала б внесення змін до установчих договорів ЄС.
Європейський Парламент 11 березня 2026 року прийняв резолюцію щодо стратегії розширення ЄС (2025/2110(INI)), у якій повторив свій заклик до посилення діяльності ЄС шляхом запровадження голосування кваліфікованою більшістю (QMV) у сферах, що стосуються процесу приєднання, та скасування вимоги одностайності на проміжних етапах процесу розширення під час прийняття рішень про відкриття та закриття окремих переговорних кластерів і розділів. У цій самій резолюції Європейський Парламент зазначив, що шкодує з приводу надмірного використання одностайності на проміжних етапах процесу розширення, яке неодноразово уповільнювало розширення ЄС та підривало підтримку інтеграції до ЄС.
У резолюції від 29 лютого 2024 року про поглиблення інтеграції ЄС з огляду на майбутнє розширення (2023/2114(INI)) Європейський Парламент зазначив, що європейські інституційні реформи повинні підвищити здатність ЄС діяти та передбачати спрощені й ефективніші процедури прийняття рішень, відходячи від одностайності. Голосування кваліфікованою більшістю має бути запроваджене в таких сферах, як захист демократії, права людини та верховенство права, багаторічна фінансова політика, санкції та інші відповідні рішення у сфері зовнішньої політики, зокрема початок переговорів про вступ до ЄС, відкриття та закриття окремих переговорних кластерів і санкціонування відступу, за винятком рішень, що дозволяють проведення військових місій або операцій з виконавчим мандатом.
У цій самій резолюції від 29 лютого 2024 року Європейський Парламент закликає до посилення механізму захисту верховенства права та основоположних принципів і цінностей ЄС, а також спроможності здійснювати моніторинг для забезпечення дотримання Копенгагенських критеріїв перед наступним раундом розширення; пропонує реформувати процедуру, визначену у статті 7 ДЄС, шляхом скасування одностайності під час прийняття рішень Радою, запровадження чітких часових меж та надання Суду ЄС статусу арбітра щодо порушень; вказує на те, що запровадження голосування кваліфікованою більшістю у цьому аспекті сприятиме процесу розширення.
З аналізу двох наведених вище резолюцій Європарламенту видно, що у резолюції 2024 року йдеться про голосування кваліфікованою більшістю щодо початку переговорів про вступ як складової зовнішньої політики ЄС, а у резолюції 2026 року акцент зроблено на голосуванні кваліфікованою більшістю щодо проміжних етапів процесу розширення ЄС.
Резолюції Європейського Парламенту не є джерелами вторинного права ЄС і не змінюють його, проте мають політичне значення для держав-членів ЄС, оскільки відображають певну політичну позицію Європарламенту з окремих питань, можуть містити рекомендації для держав-членів та інституцій ЄС, формувати бачення розвитку права ЄС в осяжному майбутньому та впливати на підготовку законодавчих пропозицій Європейською Комісією, а також закликати до проведення реформ і підтримувати зміни в окремих процедурах прийняття рішень у блоці.
Отже, для посилення спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС немає потреби у зміні установчих договорів. Європейська Рада повинна використати клаузулу passerelle та дозволити приймати більше рішень кваліфікованою більшістю. Поєднання зовнішньої політики та політики безпеки з торговельною політикою дозволяє Союзу виконувати свій обов’язок «підтримувати та просувати свої цінності та інтереси». Зрештою, «Брюссельський ефект» має також охоплювати ці цінності, зокрема сталість і принципи верховенства права.