Пошук оптимальних моделей співпраці з Європейським Союзом має тривалу історію. Яскравим прикладом глибокої інтеграції без повноправного членства є Ісландія. 29 серпня 2026 року відбувся референдум в Ісландії, на якому виборці вирішили не поновлювати переговорний процес, який був призупинений у 2013 році, на тлі геополітичних змін та дискусій про суверенітет. Це була спроба «безболісного» розширення ЄС, однак населення поки що не вбачає переваг у «формальному» членстві в ЄС. Попри те, що країна не входить до складу ЄС, вона тісно пов'язана з ним через Європейський економічний простір (ЄЕП), створений за ініціативи Жака Делора у 1994 році. Це дозволяє Рейк'явіку бути частиною внутрішнього ринку ЄС та приймати європейські стандарти, зберігаючи при цьому власні митні збори.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Ісландія, яка з 1970 року є членом Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ), спостерігала, як більшість її партнерів (Велика Британія, Данія, Португалія, Швеція та Фінляндія) поступово залишали організацію заради повноправного членства в ЄС. Водночас країна з 2001 року входить до Шенгенської зони та бере участь у численних програмах Європейського Союзу. Проте досвід Ісландії — це специфічна модель для розвинених економік, яка не повністю відповідає викликам, що постали перед сьогоднішніми країнами-кандидатами. Отже, поки що Ісландія залишається в своєму звичному й привабливому пулі.
Геополітичний злам та криза класичного розширення
Війна в Україні докорінно змінила ставлення Брюсселя до геополітики та розширення. Загалом серед усіх дев'яти країн-кандидатів сформувалася чітка група євроінтеграційних лідерів, які демонструють найбільший прогрес у реформах та переговорах.
У своєму звіті про розширення за листопад 2025 року Європейська Комісія висловила сподівання, що переговори про вступ з Чорногорією можуть бути завершені до кінця 2028 року. Країна відкрила всі 33 переговорні глави, з яких понад половину (18 глав) уже офіційно закрила. І, мабуть, Чорногорія й хоче реалізувати свій амбітний план у «2028-му стати 28-м членом ЄС».
Водночас ЄС змушений був переглянути свій підхід як до давніх кандидатів (країн Західних Балкан), так і до нових (Україна, Молдова). Проте за кілька років стало очевидно, що класична політика розширення пробуксовує. Ризики несприятливого завершення війни для України та її союзників знову зростають, а результати перезапущеного процесу залишаються скромними.
Офіційний Брюссель дедалі частіше говорить про концепцію «поступового вступу»/gradual accession (або поетапної інтеграції), яка передбачає надання державі доступу до внутрішнього ринку ЄС, фінансових фондів та інституцій у міру виконання реформ, не чекаючи фінального «пакетного» отримання членства. Цей підхід базується на трьох складових:
- умовність «більше за більше» (conditionality ‘more for more’), що полягає у тому, що прогрес у сфері верховенства права та демократії (fundamentals) винагороджується глибшою інтеграцією й перехід до нового етапі залежно від виконання попередніх зобов’язань;
- зворотність: у разі регресу чи стагнації реформ усі надані преференції можуть бути скасовані;
- горизонтальні етапи: виконання критеріїв (індикаторів / benchmarks) має відбуватися цілими тематичними блоками («кластерами»), а не вибірково.
Головна мета такої моделі — підтримувати мотивацію країн-кандидатів під час тривалого процесу переговорів, запобігати політичному блокуванню всередині самого ЄС та забезпечити плавний перехід країн до конкурентних і правових реалій Євросоюзу. Тут варто згадати цитату Роберта Шумана у 1950 році, що «це вже не питання марних слів, а дії, сміливої дії, конструктивної дії».
Однак ця концепція, попри схвалення на найвищому політичному рівні, досі важко втілюється в життя. Щоб вона принесла реальне прискорення, ЄС має перейти від дебатів до сміливих рішень, які відповідають масштабу сучасних загроз. Один очевидний висновок зрозумілий перед обличчям цього ризику: усі європейські лідери, які обіцяють країнам-кандидатам європейське майбутнє, повинні активно взаємодіяти зі своїми виборцями, щоб пояснити та захистити цей проект. На кожну ліричну промову в Брюсселі — три публічні дебати вдома.
Gradual accession — як це працює
Поступове приєднання (gradual accession or gradual integration) (часто використовується як взаємозамінне з «поетапним приєднанням» або «поетапною інтеграцією») — це політична рамка розширення ЄС, де країни-кандидати отримують поступовий доступ до внутрішнього ринку ЄС, політичних сфер, фінансових фондів та інституцій, оскільки вони виконують певні критерії реформ, а не чекають на повне, офіційне членство.
Концепція «gradual accession» виходить із того, що інтеграція не є одноразовим юридичним актом, який настає в момент набуття членства в ЄС. Така концепція розглядається як певний безперервний процес, у межах якого окремі сегменти внутрішнього ринку можуть відкриватися поступово залежно від рівня виконання країною-кандидатом вимог права ЄС та відповідних бенчмарків.
Відповідно до статті 3(3) Договору про ЄС Союз засновує внутрішній ринок. Союз функціонує заради сталого розвитку Європи, що ґрунтується на збалансованому економічному зростанні та ціновій стабільності, конкурентоспроможній соціальній ринковій економіці, спрямованій на цілковиту зайнятість та соціальний прогрес, та високому рівні захисту і дедалі кращому стані довкілля.
Детальніше поняття внутрішнього ринку визначає стаття 26(2) Договору про функціонування ЄС, відповідно до якої внутрішній ринок охоплює простір без внутрішніх кордонів, де згідно з положеннями Договорів забезпечено вільний рух товарів, осіб, послуг і капіталу.
Саме ці чотири свободи формують основу економічної інтеграції ЄС. Водночас сучасний внутрішній ринок ЄС давно вийшов за межі класичної концепції «чотирьох свобод», зокрема його функціонування забезпечується розвиненою системою спільних в ЄС правил у сфері конкуренції, державної допомоги, цифрової економіки, захисту прав споживачів, транспорту, енергетики, фінансових послуг, державних закупівель, оподаткування тощо.
Установчі договори ЄС не містять положень, які прямо регулювали б механізм gradual accession країн-кандидатів до внутрішнього ринку ЄС до набуття ними членства в Європейському Союзі. Стаття 49 Договору про ЄС визначає лише загальну процедуру вступу держав до ЄС.
Водночас відсутність прямого регулювання з цього питання не означає відсутності правових підстав для реалізації концепції «gradual accession».
Установчі договори ЄС не встановлюють принципу, відповідно до якого всі переваги внутрішнього ринку можуть надаватися виключно державам-членам ЄС. Навпаки, практика ЄС свідчить про існування різних моделей участі держав у внутрішньому ринку ЄС.
Так, у певних правових позиціях Суду справедливості ЄС (Суд ЄС), зокрема, Висновку Суду від 14 грудня 1991 року № 1/91 щодо проекту угоди між Співтовариством, з одного боку, та країнами Європейської асоціації вільної торгівлі, з іншого, щодо створення Європейської економічної зони, зазначається, що Договір ЄЕС (зараз ДФЄС) має на меті досягти економічної інтеграції, що призведе до створення внутрішнього ринку та економічного та валютного союзу, а мета всіх договорів ЄС — спільно сприяти досягненню конкретного прогресу на шляху до європейської єдності.
Контекст, у якому розташована мета угоди, також відрізняється від того, в якому реалізуються цілі ЄС. Європейська економічна зона має бути створена на основі міжнародного договору, який лише встановлює права та обов'язки між договірними сторонами і не передбачає передачі суверенних прав міжурядовим інституціям, які вона створює. Натомість Договір про ЄЕС (зараз ДФЄС), хоча й укладений у формі міжнародної угоди, все ж становить конституційну хартію ЄС, засновану на верховенстві права. Договори ЄС встановили новий правовий порядок, на користь якого держави обмежили свої суверенні права, та якому підпорядковуються не лише держави-члени, а й їхні громадяни. Суттєвими характеристиками встановленого таким чином правового порядку ЄС, зокрема, є його примат над правом держав-членів і пряма дія низки його положень.
Звідси випливає, що однорідність правових норм у всій Європейській економічній зоні не гарантується тим, що положення права Співтовариства та відповідних положень угоди ідентичні за змістом чи формулюванням.
Отже, цей Висновок Суду ЄС створив важливу основу для розуміння того, що між повноправним членством у ЄС і звичайними міжнародними торговельними відносинами може існувати проміжний рівень економічної інтеграції. Висновок показав, що учасники Європейської економічної зони отримують глибоку інтеграцію до внутрішнього ринку ЄС, проте не стають його членами. Модель Європейської економічної зони передбачає поступове поглиблення економічних зв’язків, хоча юридично вони залишаються моделлю асоціації.
Відповідно до пункту 15 рішення Суду ЄС від 30 вересня 1987 року у справі Case 12/86 Meryem Demirel згідно зі статтями 2-5 Угоди, вона передбачає підготовчий етап, який дозволить Туреччині зміцнити свою економіку за допомогою Співтовариства, перехідний етап для поступового створення митного союзу та узгодження економічної політики, а також завершальний етап, що базується на митному союзі та передбачає тіснішу координацію економічної політики.
Це рішення Суду ЄС показує, що економічна інтеграція з ЄС може бути побудована як послідовний процес із нарощуванням рівня інтеграції, а не лише як перехід від статусу третьої країни до членства в ЄС. Ця Угода передбачала поступове економічне зближення, але сама по собі автоматично не створювала права на вступ до ЄС.
Відповідно до пункту 108 Висновку Суду ЄС від 30 квітня 2019 року № 1/17 щодо Угоди про Всеохоплюючу економічну та торговельну угоду (CETA) між ЄС та Канадою процес передачі на розгляд суду вирішення спорів між інвесторами та державами шляхом створення Трибуналу та Апеляційного трибуналу CETA, а в довгостроковій перспективі — багатостороннього інвестиційного трибуналу, може бути сумісною з правом ЄС лише за умови, що вона не матиме негативного впливу на автономію правового порядку ЄС.
Відповідно до пункту 118 цього ж Висновку право ЄС не перешкоджає Розділу F Восьмої глави CETA передбачати створення Трибуналу, Апеляційного трибуналу та, згодом, багатостороннього інвестиційного трибуналу або надавати цим трибуналам юрисдикцію тлумачити та застосовувати положення угоди з урахуванням норм та принципів міжнародного права, що застосовуються між Сторонами. З іншого боку, оскільки ці трибунали знаходяться поза судовою системою ЄС, вони не можуть мати повноважень тлумачити або застосовувати положення права ЄС, окрім положень CETA, або виносити рішення, які можуть перешкодити інституціям ЄС діяти відповідно до конституційних рамок ЄС.
З цього Висновку випливає, що зовнішня економічна інтеграція ЄС може включати не тільки доступ до внутрішнього ринку ЄС, але й також створення різних інституційних механізмів взаємодії.
Підсумовуючи вище наведені правові позиції, Суд ЄС фактично демонструє різні моделі економічного зближення різних держав із внутрішнім ринком ЄС.
Також, як свідчить практика, юридичні механізми доступу до внутрішнього ринку ЄС без членства мають не тільки країни Європейської економічної зони, а й Швейцарія (через низку двосторонніх угод з ЄС), Велика Британія (після Brexit через двосторонній договір) та Туреччина.
Угода про асоціацію між Україною та ЄС є своєрідною новою моделлю для втілення поступової інтеграції. Вона передбачає не лише лібералізацію торгівлі, а й масштабне наближення українського законодавства до права ЄС. Поглиблена та всеосяжна зона вільної торгівлі (ПВЗВТ) є головним юридичним механізмом доступу України до внутрішнього ринку ЄС без отримання членства. На відміну від класичних угод про вільну торгівлю, ПВЗВТ базується на принципі регуляторного та законодавчого наближення (regulatory and legislative approximation). Щойно Україна впроваджує європейські стандарти, ЄС відкриває доступ до елементів внутрішнього ринку. Такі правові інструменти чітко передбачені Угодою про асоціацію, для їх запуску має бути ініційовані політичні процеси, побудовані на моніторингу, встановлення еквівалентності та рішення щодо надання доступу.
Багато положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС побудовано за принципом надання доступу до окремих сегментів внутрішнього ринку ЄС, що пов’язується з попереднім підтвердженням Європейською Комісією належної імплементації актів права ЄС.
Найбільш реалістичним напрямом поступової інтеграції України до ЄС є сфера вільного руху товарів, яка історично була основою формування внутрішнього ринку ЄС і вже сьогодні найбільшою мірою охоплена положеннями Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. ПВЗВТ передбачає також входження до руху послуг та руху платежів протягом перехідного періоду.
Що потрібно зробити для гармонійного запуску процесів поступової інтеграції
Першим таким проявом є можливість країн-кандидатів залучатися до інституційного життя ЄС на політичному та технічному рівнях задовго до офіційного вступу. Це дозволить запустити процес спільної соціалізації та навчання через практику. В історії вже є подібні випадки, наприклад, у 2003 році, за рік до великого розширення ЄС, 162 спостерігачі від 10 майбутніх держав-членів уже працювали в Європейському парламенті, також з вересня 2023 року Європейський економічний та соціальний комітет офіційно приймає представників громадянського суспільства з країн-кандидатів.
Другим таким проявом є активізація участі у політиці та ухваленні рішень ЄС. Країни-кандидати не мають бути пасивними споживачами технічних рішень чи фінансової допомоги. Наприклад, поточний План зростання для Західних Балкан і Молдови критикують за те, що він обмежується лише технічною економічною інтеграцією і не дає кандидатам суб'єктності.
По-третє, розширення можливостей бюджету ЄС на країни-кандидати.
Відповідно до логіки поступового вступу (gradual accession), план розширення проклав шлях — із сильними політичними умовами — для додаткових фінансових ресурсів для країн-кандидатів, окрім традиційної допомоги перед вступом. Однак тут знову виникають питання щодо видимості та зрозумілості цього механізму для громадян цих країн. Або навіть його реальної ефективності, враховуючи суперечність між принципом умовності (conditionality) та необхідністю передбачуваності для донорів, які очікують надання співфінансування.
Отже, є можливість піти далі — і, до речі, знову ж таки, зробити внесок через практику у використанні та управлінні європейськими фондами. Країни-кандидати, які виконали умови, встановлені ЄС, можуть мати можливість скористатися частиною коштів, на які вони матимуть право після того, як стануть членами ЄС, управління якими буде ідентичним — або принаймні максимально наближеним — до управління фондами згуртування для держав-членів ЄС.
Наступна багаторічна фінансова рамка ЄС (MFF) на 2028–2034 року враховує ці перспективи. Наприклад, для України очікується набуття статусу учасника програми Erasmus+ і, як наслідок, розширення фінансових можливостей у сферах науки, освіти та культури. Натомість відповідні країни-кандидати мають повністю підтвердити дієвість в своїх країнах механізмів контролю Союзу, не лише інтегруючи механізм захисту верховенства права ЄС, але й визнаючи компетенцію OLAF і Європейської прокуратури та пропонуючи їм повну співпрацю.
Що можна змінити? У яких сферах і як? Наприклад, у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки (СЗППБ) — кандидати, які на 100% солідарні з курсом ЄС та є союзниками по НАТО, можуть бути повністю інтегровані в процеси СЗППБ (без права остаточного голосу); у секторальній інтеграції — включення країн до спільних політик у тих сферах, де переговорні глави вже закриті.
Логіка поступового вступу руйнує старий принцип «все або нічого», коли доступ до структурних фондів відкривався лише після отримання прапора ЄС. План свого розширення ЄС вже заклав новий вектор, в якому передбачається, що фінансова підтримка має зростати пропорційно до успіху проведених реформ. Додаткові кошти виділяються виключно в обмін на чіткі кроки у сфері верховенства права та трансформації національної економіки.
Останнім часом в ЄС обговорюється ідея поступової секторальної інтеграції держав-кандидатів під час процесу вступу до ЄС. І приєднання країн-кандидатів до Єдиної зони платежів у євро (SEPA), а також скасування плати за роумінг є одними із ключових прикладів такої інтеграції. Крім того, в ЄС обговорюється ідея щодо надання країнам-кандидатам статусу політичного спостерігача на засіданнях Ради ЄС, а також низку інших секторальних ініціатив, які пропонують певні шляхи просування до членства в ЄС.
Секторальна інтеграція є поетапним набуттям країною-кандидатом прав та обов’язків учасника окремих секторів внутрішнього ринку ЄС після підтвердження Європейською Комісією повної відповідності її законодавства праву ЄС та забезпечення належного інституційного середовища такої країни-кандидата. На відміну від вже прийнятої моделі розширення ЄС, об’єктом оцінки виступає не переговорний кластер як такий, а готовність конкретного сектору національної економіки країни-кандидата функціонувати за правилами внутрішнього ринку ЄС.
Концепція «gradual accession» є прагматичним компромісом, який дозволяє Україні інтегруватися в європейський простір у прискореному темпі, доки тривають тривалі геополітичні процедури та можливе деяке переформатування самого ЄС. Поступова інтеграція явно не призначена для того, щоб стати альтернативою повноцінному членству в ЄС. Не існує формального зв'язку між поступовою інтеграцією та процесом розширення. Фактично, окремі механізми поступової інтеграції не залежать безпосередньо від прогресу в переговорах про вступ, тобто від відкриття та закриття переговорних розділів. Вони часто залежать від виконання конкретно визначених умов і фінансуються за допомогою різних інструментів. Водночас можна стверджувати, що поглиблення співпраці між країнами-кандидатами та ЄС сприяє подальшому узгодженню законодавства, необхідному для завершення переговорів за відповідними кластерами.
Концепція gradual accession для України означає можливість отримати вагомі економічні ефекти вже під час переговорів про вступ до ЄС. Водночас для ЄС практична реалізація цієї концепції може зробити процес розширення більш передбачуваним, а також зменшити ризик політичної нестабільності в переговорах з Україною.
У цьому сенсі поступову інтеграцію та розширення можна розглядати як взаємопідсилюючі процеси.
Водночас країни, що вступають до ЄС, часто насторожено ставляться до ідей просування поступової інтеграції. Вони стверджують, що через відсутність ланки в політиці розширення поступова інтеграція зосереджується лише на «слабшій співпраці та загалом не має передбачуваності». Ця ідея викликає асоціації з деякими іншими давно та широко обговорюваними концепціями інтеграції ЄС, такими як «дворівнева Європа», «двошвидкісна Європа» або «Європа концентричних кіл». Це може означати формування постійної або квазіпостійної структури, в якій ЄС формував би ядро, тоді як інші країни — із Західних Балкан чи Східної Європи — залишалися б поза ним, будучи лише більш-менш вільно інтегрованими з блоком через різні форми співпраці. Такі концепції фактично пропонували б альтернативу повноправному членству, яку країни-кандидати вважають неприйнятною.