«Проблема державного будівництва сьогодні не лише у розбіжності кошторисів із динамікою зміни ринку, а й у тому, що підозра часто виникає раніше, ніж технічний та економічний аналіз обставин»
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Державне будівництво в Україні регулюється детальною системою кошторисних норм. Однак ця система, створена для забезпечення прозорості та передбачуваності витрат, парадоксально сама стає джерелом кримінальних ризиків для підрядників. Після укладення договору на виконання будівельних робіт підрядник автоматично потрапляє в зону підвищеного контролю правоохоронних органів, де будь-яке перевищення кошторисної вартості може бути розцінене як ознака корупції або розтрати бюджетних коштів.
Кримінальна відповідальність підрядника
Правоохоронні органи у державному будівництві зі значною вартістю вбачають, як правило, склад кримінального правопорушення, пов'язаного з розтратою державних коштів або заволодінням ними шляхом зловживання службовим становищем. Основним критерієм при цьому є розбіжність між кошторисною та фактичною вартістю робіт. Іноді виникають доволі абсурдні ситуації, коли підрядник, який виконав роботи якісно, але за ринковими цінами, що перевищують застарілі кошторисні норми, несе більші ризики кримінального переслідування, ніж той, хто використав дешеві матеріали згідно з АВК-5, але поставив під загрозу довговічність об'єкта.
Доволі часто неправильно оцінюється питання «ринкової вартості» будівельних матеріалів, робіт та послуг, адже сама по собі наявність різниці між цінами АВК-5 та фактичними витратами не може кваліфікуватися як «домовленість» замовника з підрядником про заволодіння бюджетними коштами. Під час розслідування таких кримінальних проваджень доволі часто ігнорується суть підприємницької діяльності у будівництві: підрядник повинен не лише покрити прямі витрати на матеріали та зарплату, а й забезпечити накладні витрати, амортизацію техніки, страхування ризиків, банківські гарантії та отримати прибуток. Саме прибуток є основою для здійснення діяльності підприємців і його основною метою.
Найбільш спірним питанням у державному будівництві є саме розрив між кошторисною та ринковою ціною, через який дії замовника та підрядника кваліфікують за ст. 191 Кримінального кодексу України, тобто як привласнення, розтрату чи заволодіння бюджетними коштами. У більшості випадків метою таких кримінальних проваджень є притягнення до відповідальності керівників підрядної організації, технічного нагляду замовника, а також посадових осіб, які затверджували кошториси.
Системні проблеми кошторисного нормування
Часовий лаг оновлень. База АВК-5 оновлюється періодично (наприклад, раз на кілька місяців, згідно з процедурами Мінрегіону), тоді як ринкові ціни на будівельні матеріали можуть змінюватися щотижня через інфляцію, коливання валютного курсу або зміну логістичних ланцюгів. В умовах війни та нестабільності економіки це призводить до того, що кошторис, складений навіть місяць тому, вже не відповідає реальним витратам підрядника на момент виконання робіт.
Метод усереднення. Кошторисні норми часто використовують середньорегіональні показники, які не враховують специфіку конкретного об'єкта, обсяги закупівель (оптові чи роздрібні ціни), віддаленість від транспортних вузлів або витрати на доставку у важкодоступні райони. Підрядник, який будує об'єкт у гірській місцевості або на деокупованих територіях, стикається з витратами, які в рази перевищують середні показники у програмних комплексах.
Нормативні обмеження. При розрахунках інвесторської кошторисної документації використовуються обмеження, встановлені Настановою з визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1:2013), які можуть не встигати за стрибками цін на енергоносії, імпортні комплектуючі або спеціалізоване обладнання. Якщо ціна на метал чи цемент зросла на 30% за місяць, а Настанова ще не оновлена, підрядник опиняється перед вибором: або порушити договір, або працювати собі у збиток, або ризикувати кримінальним переслідуванням за «завищення» цін.
Заробітна плата. Показники середньомісячної заробітної плати в кошторисах базуються на офіційних даних Мінрегіону та галузевих угодах, які часто значно нижчі за реальні ринкові пропозиції для кваліфікованих фахівців на будівельних об'єктах. Кваліфікований монтажник, електрик або зварювальник на ринку може заробляти у 1,5–2 рази більше, ніж передбачено кошторисними нормами. Підрядник, який платить ринкові зарплати, щоб утримати кадри та забезпечити якість, автоматично потрапляє під підозру в «розтраті».
Що може бути використано проти підрядника
У переважній більшості кримінальних проваджень правоохоронні органи вважають, що роботи було виконано за завищеними цінами порівняно з кошторисами, при цьому не враховуючи, чи є ціни ринковими, чи справді за такими цінами реалізуються інші будівельні проєкти аналогічного масштабу; чи враховував замовник ринкові ціни під час визначення очікуваної вартості та чи досліджував ринок; чи можна довести, що ціна не є завищеною, а перемога у тендері — чесною.
Не на користь підрядника можуть свідчити: будь-яка комунікація між підрядником і замовником напередодні тендеру, навіть технічні консультації; комерційні пропозиції від підрядника або його пов’язаних осіб до оголошення тендеру; пов’язаність підрядника із замовником, у тому числі через третіх осіб або спільних засновників; ознаки складання технічного завдання під конкретного виробника обладнання або технології; наявність «технічних» учасників у тендері, які подали завідомо нереалістичні пропозиції; повторне оголошення тендеру кілька разів упродовж короткого строку без належного обґрунтування.
Якщо довести ці обставини не вдається, слідство зазвичай концентрується на діях замовника та інженера технічного нагляду, оскільки саме вони розпоряджаються бюджетними коштами та приймають виконані роботи. У такому разі дії можуть бути кваліфіковані як зловживання владою або службовим становищем (стаття 364 КК України) чи як службова недбалість (стаття 367 КК України) за умови завдання істотної шкоди державі.
Адміністративна відповідальність
Якщо немає істотної шкоди, а відтак і складу кримінального правопорушення, відповідальні особи підрядника або замовника можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель (стаття 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Серед потенційних епізодів, за які можуть бути накладені штрафи в розмірі від 1 700 до 51 000 гривень, — порушення порядку визначення предмета закупівлі будівельних робіт; складання тендерної документації з порушенням вимог ДБН та технічних регламентів; укладення договору про закупівлю, умови якого не відповідають вимогам тендерної документації; внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом, наприклад збільшення обсягів робіт або зміна матеріалів без проведення експертизи.
Таким штрафам, як правило, передує фінансовий моніторинг або ревізія з боку Державної аудиторської служби України. Остання має повноваження перевіряти витрачання бюджетних коштів, дотримання кошторисної дисципліни, а також вимог законодавства у сфері публічних закупівель. Саме висновки ДАСУ часто стають підставою для порушення кримінальних проваджень проти підрядників.
Отже, проблема державного будівництва сьогодні полягає не лише в корупції як такій, а й у тому, що підозра часто виникає раніше, ніж здійснюється технічний та економічний аналіз обставин. Через це розрив між кошторисними нормами та ринковими цінами, зв’язки між учасниками ринку будівельних послуг або окремі процесуальні недоліки у веденні документації нерідко сприймаються не як предмет перевірки, а вже як майже готове обвинувачення. Саме на цьому етапі виникає фактор однобокої оцінки певних юридичних подій правоохоронними органами.
Слід звернути увагу, що безпечна участь підрядника у державному будівництві починається не з моменту претензії чи перевірки, а значно раніше — з ретельної підготовки кошторисної документації, обґрунтування ринкових цін, дотримання дистанції в комунікації із замовником на етапі підготовки тендеру та внутрішнього контролю за дотриманням процедур. У цій сфері захищає не лише правота та якість виконаних робіт, а й здатність підрядника та його посадових осіб документально підтвердити свою доброчесність і економічну обґрунтованість кошторису.
Джерела: АВК-5 — Автоматизовані відомості ресурсів (avk5.com.ua), ДБН Д.1.1-1:2013 «Настанова з визначення вартості будівництва», Кримінальний кодекс України, Закон України «Про публічні закупівлі».