Загалом 6 років, вкладених у 3 періоди поспіль (2015–2017 рр., 2017–2019 рр., 2019–2021 рр.), Микола ГНАТОВСЬКИЙ працював як президент Європейського комітету із запобігання катуванням. Перед цим він був віце-президентом ЄКЗК — провідного моніторингового механізму Ради Європи. Нині строк його мандату очільника Комітету добіг кінця. В інтерв'ю «Юридичній Газеті» пан Гнатовський підсумував досвід, отриманий за цей період, і поділився баченням ситуації з правами людини, яку міг спостерігати комплексно, з кількох перспектив.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Фото надане Радою Європи
— Триває 12-й, останній рік Вашого членства у Європейському комітеті із запобігання катуванням — провідному моніторинговому механізмі Ради Європи. Що з отриманого за цей час досвіду вважаєте для себе як правника найважливішим? А який досвід є важливим в цілому для України?
— Робота в Комітеті справді охоплює велику частину мого професійного життя. На першому етапі найважливішим було побачити зсередини, як працює європейська система захисту прав людини, як формується той самий європейський правовий простір, про який я писав колись у кандидатській дисертації. Такі речі, як практика Європейського суду з прав людини, стандарти Ради Європи, взаємодія універсальної та регіональної систем захисту прав людини тощо, поступово ставали яснішими, більш практичними та конкретними. Робота в Комітеті унікальна тим, що в її основі — візити до місць несвободи в усіх 47 державах-членах Ради Європи, безпосереднє та конфіденційне спілкування з особами, що там утримуються, з керівниками та співробітниками відповідних установ, чиновниками міністерств, яким ці установи підвідомчі, та, зрештою переговори з міністрами та подекуди керівниками урядів відповідних держав.
Ситуацію з правами, гарантованими у спільноті європейських держав, ти у такий спосіб бачиш водночас з кількох перспектив, кожна з яких (тюремна камера, палата у психіатричній лікарні, поліцейський ізолятор тимчасового утримання, кабінет директора пенітенціарної чи медичної установи, робоче місце прокурора, зала для переговорів в уряді чи, зрештою, зала засідань Комітету у Страсбурзі) є надзвичайно цінною для максимально повного розуміння проблеми з усіх точок зору.
Рекомендації європейським урядам щодо запобігання всім видам неналежного поводження, а також ті стандарти поводження з особами, утримуваними в місцях несвободи, які розробляє Комітет та на які у сотнях, а то уже й тисячах рішень посилається Європейський суд з прав людини, не є плодом фантазій теоретиків. Вони народжуються з практичного досвіду, конкретної роботи, спрямованої на вирішення реальних, а не уявних проблем. Серед органів, що входять до європейського механізму захисту прав людини, Європейський комітет із запобігання катуванням відрізняє максимальна тверезість, практична орієнтованість усіх його рекомендацій та вироблених практикою стандартів. За це очільники Ради Європи вже звикли називати Комітет «діамантом у короні організації».
Для України ближче знайомство з роботою Комітету дає підстави для ключового висновку: європейські стандарти захисту прав людини не можна сприймати як накинуті нашій державі ззовні, не властиві їй. Насправді позиції, що розвивають та відстоюють Комітет та інші органи європейської системи захисту прав людини, це не чуже, а наше власне, це спільна європейська спадщина, відображення тих європейських цінностей, на яких має будуватися сучасна Україна та які лягли в основу її Конституції та її європейського вибору.
— Після перших 3 років роботи в Комітеті із запобігання катуванням Вас було обрано його віце-президентом, а останні 6 років (три строки поспіль) Ви перебували на посаді його президента. Наскільки нам відомо, українці до Вас не очолювали ключові структури Ради Європи. Чим для Вас були ці роки?
— Робота на чолі Комітету — справді унікальний досвід, за який я щиро вдячний долі та колегам, що довіряли мені та підтримували мене всі ці роки. Вдячний я й Інституту міжнародних відносин Київського національного університету ім. Тараса Шевченка за постійну підтримку, без якої поєднувати викладання та роботу в керівництві Комітету було б нереально. Адже президент мусить керувати бюро Комітету — постійним органом, який ухвалює рішення у час між пленарними сесіями, бути постійно на зв'язку, реагувати на десятки листів та повідомлень на день, знати в деталях усе, що роблять Комітет та його чималий секретаріат у Страсбурзі, представляти Комітет на офіційних та конфіденційних переговорах з різними державами, міжнародними міжурядовими організаціями та судовими установами, з Європейським Союзом, на численних конференціях — наукових, практичних, а також так званих «конференціях високого рівня» за участю урядовців європейських держав або, скажімо, очільників усіх пенітенціарних служб Європи. Важлива частина роботи також — відстоювання інтересів Комітету та посилення його позицій у діалозі всередині Ради Європи — з Комітетом міністрів, Парламентською асамблеєю, Європейським судом з прав людини, комісаром Ради Європи з прав людини, Генеральним секретарем тощо. Багато всього….
— Через пандемію загострилося чимало проблем у різних сферах життя. А як щодо місць несвободи, на які поширюється мандат Комітету? Адже це ті місця в державі, які і власне суспільство (на відміну від міжнародних спостерігачів) не завжди побачить: в'язниці, місця утримання незаконних мігрантів, цивільні психіатричні та судово-медичні заклади.
— Саме так. Останній рік моєї роботи на чолі Комітету випав на час пандемії. Україна та інші європейські держави почали масово закривати кордони, коли я разом з делегацією Комітету був у Греції на «візиті швидкого реагування», пов'язаному з кризою з мігрантами на кордоні цієї держави з Туреччиною. Той візит ми змушені були завершити достроково, хоч і цілком результативно, зрештою, і після того протягом 3,5 місяців відвідання місць несвободи в Європі було зупинено. Цей час ми не гаяли: уже 20 березня 2020 р. наш Комітет першим з органів Ради Європи системно відреагував на ситуацію, опублікувавши «Перелік принципів, що стосуються поводження з особами, позбавленими свободи, у контексті пандемії коронавірусної хвороби (Covid-19)».
Цей документ був дуже схвально сприйнятий державами- членами Ради Європи та самою організацією. Сподіваюся, він сприяв тому, що найтяжчих наслідків пандемії у більшості місць несвободи в Європі вдалося уникнути. Йдеться і про небезпеку спалахів захворювань у закритих установах, і про тюремні бунти, які були вже почалися навесні минулого року, наприклад, в Італії у відповідь на нові обмеження прав ув'язнених, метою яких було зменшення ризику заражень. Наприклад, проблемними є тривалий карантин у місцях несвободи, збіднення режиму, зникнення можливостей працювати та навчатися, скорочення контактів із зовнішнім світом.
— Життя, робота, діяльність за останній рік перейшли в онлайн-формат. Як у цьому випадку здійснювалися візити членів Комітету до місць несвободи?
— Усе, що можна було перевести в онлайн-формат, ми перевели. Як тимчасове рішення, навіть два останні пленарні засідання пройшли віртуально. Якийсь час це можна толерувати, але я переконаний, що якнайшвидше повернення у нормальний, «очний» формат пленарних засідань, як і засідань делегацій та робочих груп Комітету, просто необхідне. А от місця несвободи віртуально відвідувати — марна справа. У цьому сенсі я дуже скептично ставлюся до розмов про «дистанційний моніторинг», що доволі популярні в ООН. Після початку пандемії ми провели десятки зустрічей з визнаними експертами та побудували алгоритми, що дозволили Комітету безпечно продовжити відвідання місць несвободи в умовах пандемії. Адже ті, хто перебуває у згаданих закритих установах, потребують захисту своїх прав в умовах пандемії ще більшою мірою, ніж раніше. Тож моніторинг має тривати, але, звісно, з обов'язковим дотриманням ключового принципу «Не нашкодь». І щойно можливості подорожувати Європою почали відновлюватися, улітку 2020 р. ми відновили програму інспекцій місць несвободи, і з того часу провели понад півтора десятки відвідань різних європейських держав, під час яких проінспектовано сотні місць несвободи.
Думаю, це унікальне досягнення. Адже, скажімо, схожий на нас орган, що існує в рамках ООН, підкомітет із запобігання катуванням протягом 2020 р. не здійснив жодного відвідання місць несвободи, та й протягом перших місяців 2021 р. теж не зміг відновити повноцінну роботу. Колеги з ООН із захопленням відгукувалися про те, що Європейський комітет із запобігання катуванням зміг швидко адаптуватися до нових умов та не знижувати темпи роботи попри всі проблеми. Побував під час пандемії Комітет і в Україні — у серпні 2020 р. відвідав кілька виправних колоній та слідчих ізоляторів. Доповідь за підсумками того відвідання ухвалена та опублікована, і я б дуже рекомендував ознайомитися з нею. Пандемія пандемією, але проблеми неналежного поводження з ув'язненими, на жаль, не зникають.
— Як побудовано комунікації Комітету з тією чи іншою державою? Відвідали місця несвободи, зробили висновки, надали рекомендації… А що далі, адже держава може проігнорувати зауваження?
— Насамперед наголошу, що європейська система захисту прав людини — це справа в своїй основі добровільна. Іншими словами, ніхто не змушував держави вступати до Ради Європи та ратифікувати Європейську конвенцію з прав людини. Вони зробили це, тому що прагнули наголосити на своїй європейській ідентичності, на виборі (цілком політичному, до речі) побудови суспільства на основі прав людини, демократії та верховенства права. На цій основі держави взяли на себе юридичні зобов'язання гарантувати права людини та співробітничати з органами, покликаними контролювати їх дотримання. У цьому сенсі міжнародно-правові зобов'язання виконувати рішення Європейського суду з прав людини та співробітничати з Європейським комітетом із запобігання катуванням (а отже, і реагувати адекватно на його рекомендації) є подібними.
Європейський комітет із запобігання катуванням установив та успішно підтримує так званий «постійний діалог» з кожною державою-членом Ради Європи. Починається він з того, про що Ви сказали: відвідання країни, формулювання рекомендацій, переговори з урядовцями. Далі йде етап підготовки та прийняття детальної доповіді Комітету з рекомендаціями, коментарями та запитами інформації, на які держава має відповісти протягом визначеного Комітетом часу — від місяця для найбільш термінових питань до півроку для підготовки повної відповіді на текст великої доповіді Комітету за підсумками «періодичного візиту», тобто такого відвідання, під час якого перевіряються багато установ різного профілю. Відповідь, яку держава надає на доповідь Комітету, детально аналізується, після чого Комітет може за потреби «продовжити розмову»: надіслати лист з роз'ясненням щодо подальших кроків, які має вжити держава, або запитати «переговори на високому рівні» між делегацією Комітету та урядом держави, або ж організувати спеціальне (ad hoc) відвідання держави, під час якого перевірити справжній стан реалізації рекомендацій.
Звісно, якщо держава відмовляється від змістовного співробітництва з Комітетом та систематично не виконує його рекомендації, Комітет може скористатися передбаченою Європейською конвенцією про запобігання катуванням 1987 р., на основі якої він функціонує, можливістю зробити публічну заяву, у якій констатує існування дуже серйозної проблеми. Незадовільні відповіді держав ми й справді отримуємо, на жаль, не так вже й рідко, проте мало хто справді відмовляється від змістовної співпраці з Комітетом. Тож можливістю робити публічні заяви Комітет не зловживає: за понад 30 років його існування опубліковано лише 9 публічних заяв.
За час мого перебування на чолі Комітету було зроблено 3 з них — у 2015 р. щодо Болгарії через системні серйозні проблеми у в'язницях та у поводженні поліції з затриманими особами; у 2017 р. щодо Бельгії у зв'язку з нездатністю держави організувати роботу в'язниць під час страйків персоналу, що призводило до трагічних наслідків для осіб, позбавлених волі, а також у 2019 р. щодо Російської Федерації у зв'язку з безкарністю за катування та інші види неналежного поводження з особами, затриманими правоохоронними органами в Чечні та інших республіках Північного Кавказу. У перших двох випадках мушу сказати, що публічні заяви Комітету сприяли вирішенню багатьох застарілих системних проблем, змусивши «прокинутися» відповідні урядові та громадські структури.
Утім, у більшості випадків сама загроза публічної заяви змушує уряди рухатися швидше, адже публічна заява включається до порядку денного Комітету міністрів Ради Європи, обговорюється на Парламентській асамблеї та надсилає відповідний сигнал іншим органам, таким як ЄСПЛ та комісар Ради Європи з прав людини. Не можу утриматися від того, щоб сказати, що підвищення уваги інших органів Ради Європи до публічних заяв Комітету, як і створення солідної групи держав, що погодилися на автоматичну публікацію доповідей Комітету негайно після їх ухвалення (їх кількість за останні 6 років зросла з 2 до 12) я відношу до серйозних досягнень, до яких мені довелося безпосередньо докласти зусиль.
— Проблема катувань в Україні — це якісь поодинокі випадки чи системна проблема у масштабі держави?
— Ризик катувань та інших видів неналежного поводження в Україні, як і в багатьох інших європейських державах, залишається досить високим. Доповіді, ухвалені Комітетом щодо України протягом останніх років, показують загалом позитивну тенденцію, проте очевидно, що треба ще дуже багато зробити, щоб позбавити проблему системного аспекту. Наведу один приклад. У 2012–2014 рр. Комітет був особливо занепокоєний ситуацією у деяких виправних колоніях, щодо яких була серйозна інформація про катування та інші види неналежного поводження з ув'язненими. Крім того, моїх колег шокувала ситуація, коли ув'язнені буквально тікали від членів делегації, відмовлялися спілкуватися з ними — з таким у інших державах майже не доводилося стикатися. У 2014 р. Комітет повірив запевненням нового керівництва держави щодо рішучості позбутися старих проблем і утримався від ухвалення публічної заяви стосовно України.
Проте якщо прочитати доповідь Комітету про відвідання України, що відбулося минулого літа, можна побачити, що ключові проблеми не зникли. Це мене непокоїть та засмучує. З особистої точки зору мені важко це коментувати, бо за правилами Комітету особа, обрана від певної держави, не має права брати участь у моніторингу власної країни та навіть висловлювати свою думку під час обговорення та ухвалення відповідних доповідей. Утім, я сподіваюся, що Міністерство юстиції зробить правильні висновки та підтримуватиме змістовний та конструктивний діалог з Комітетом. Будь-який інший варіант буде шкідливий для України з будь-якої точки зору.
— Яка нинішня доля широко анонсованої свого часу Міністерством внутрішніх справ системи забезпечення прав затриманих — так званої Сustody Records, яка в режимі 24/7 мала б фіксувати дії стосовно затриманих у поліцейському відділку? Систему ніби тестували у чотирьох містах — Дніпрі, Херсоні, Сарнах, Кропивницькому, проте що з нею нині? Ви маєте таку інформацію?
— Ініціатива, про яку йде мова, є надзвичайно прогресивною та позитивною. Вона здатна покласти край проблемі недокументованих затримань, а також забезпечити 3 основоположні гарантії проти неналежного поводження з боку поліції, на яких наголошував наш Комітет ще з початку 90-х рр. минулого століття: повідомлення третіх осіб про факт затримання, доступ до адвоката (зокрема, з системи безоплатної правової допомоги) та доступ до лікаря. Якщо ці 3 гарантії забезпечуватимуться від початку затримання, ризик неналежного поводження зводиться до мінімуму. Після жахливого випадку у Кагарлику, що минулого року опинився у центрі суспільної уваги, Міністерством внутрішніх справ було оголошено намір запровадити цю систему в межах всієї держави. Щиро бажаю Міністерству та Національній поліції успіху в цій важливій справі.
— В офісі Генерального прокурора існує спеціалізований структурний підрозділ з нагляду за дотриманням законів під час досудового розслідування в провадженнях стосовно катувань та інших серйозних порушень прав людини співробітниками правоохоронних органів. У структурі Міністерства внутрішніх справ є управління внутрішньої безпеки, до завдань якого також входить боротьба з порушеннями прав людини та, зокрема, катуваннями. Свого часу однією з цілей створення Державного бюро розслідувань було розслідування злочинів правоохоронців, і катувань насамперед. Чи спостерігаєте Ви ефективну комунікацію, співпрацю між цими структурами?
— І відповідний департамент офісу Генерального прокурора, і внутрішні контрольні органи Міністерства внутрішніх справ, і, звісно, Державне бюро розслідувань мають важливі, хоч і різні ролі у запобіганні катуванням, їхньому ефективному розслідуванні та боротьбі з безкарністю. ДБР має величезний потенціал як незалежний слідчий орган, що здатний розслідувати злочини з боку правоохоронців. Звісно, ефективне розслідування катувань за критеріями, спільно розробленими Європейським судом з прав людини та Європейським комітетом із запобігання катуванням, потребує високої кваліфікації слідчих та постійної підтримки з боку керівництва ДБР. Сподіваюся, і перше, і друге скоро не викликатиме ні в кого сумнівів. Зокрема, я мав честь брати участь в організованому Радою Європи спільному навчанні слідчих ДБР та прокурорів саме з цих питань.
Підвищену увагу до цієї проблематики з боку офісу Генерального прокурора теж можна окремо вітати. Спеціалізований департамент, що там утворено, є прекрасною ідеєю, а його особовий склад, до якого входять досвідчені та надзвичайно грамотні фахівці, надихає. Звісно, внутрішній контроль з боку самого МВС теж потрібен, насамперед в аспекті дисциплінарних проваджень. Проте найважливішим є саме ефективне розслідування тверджень про неналежне поводження, на необхідності якого постійно наголошують і наш Комітет, і ЄСПЛ. Чудово написано про відповідний позитивний обов'язок держави у рішенні Конституційного Суду України у справі про пенітенціарних слідчих. У виконанні цього обов'язку ключова роль належить ДБР та прокуратурі.
— З якими викликами передусім доведеться стикнутися Вашому наступникові на посаді?
— Викликів чимало, як внутрішніх, так і зовнішніх. Внутрішні полягають у тому, що Рада Європи як міжнародна організація останніми роками перебуває у доволі турбулентному стані, а саме від неї залежить фінансове та кадрове забезпечення роботи Комітету. І хоча Комітет традиційно відносять до найпріоритетніших структур організації, відстоювання його позицій є щоденною роботою. Зовнішні ж виклики ті самі, що й у інших складових європейської системи захисту прав людини. Мова йде про спроби розмивання та фактичної ліквідації прав людини, демократії та верховенства права як основних європейських цінностей. Вірю, що нове керівництво Комітету, як і нові члени, що ввійдуть до його складу наприкінці цього року, коли у мене і ще значної групи колег остаточно закінчаться повноваження, збережуть та примножать увесь позитивний досвід та знайдуть спосіб і далі захищати абсолютне право не зазнавати катувань та нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження або покарання. Права, що, за твердженням ЄСПЛ, є основою будь- якого демократичного суспільства.