Український бізнес існує і намагається розвиватися не те що без підтримки, а часто з перешкодами з боку держави. Наприклад, візит інспектора Державної служби України з питань праці (Держпраці) без попередження та з вимогою безперешкодного доступу до будь-яких приміщень для фіксації порушень – цілком природне явище. Його фіналом часто буває безальтернативний штраф, а усунення виявлених порушень ніяк не допомагає його уникнути.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Фактичні наслідки таких візитів відчули на собі тисячі підприємств, у яких були проведені раптові інспектування без можливості підготуватися, зокрема отримати підтримку від адвоката. А штрафи від Держпраці сягали мільйонів гривень. Під “приціл” інспекторів найчастіше потрапляли галузі, де традиційною стала взаємодія з фізичними особами-підприємцями. Це в першу чергу бізнес у сфері інформаційних технологій, роздрібної торгівлі та надання побутових послуг. Співпраця з ФОПами представників такого бізнесу на основі господарських договорів визначалася інспекторами як неоформлені трудові відносини.
У таких умовах бізнес працював роками і час від часу намагався з цим боротися. Оцінки правомірності дій інспекторів праці наводилися в численних публікаціях та останній судовій практиці. І лише нещодавно в цьому питанні відбулося позитивне зрушення: суд визнав нечинною урядову постанову, що передбачала порядок здійснення інспектування у сфері праці. Однак відкритим залишається питання того, як далі буде працювати це відомство та якими мають бути його повноваження. Експерти галузі спробували розібратися в ситуації.
Створення Держпраці
Створення Держпраці в нинішньому вигляді відбулося після прийняття Кабміном у вересні 2014 року Постанови «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Уряд вважав, що зміни, про які в ній йдеться, допоможуть скоротити витрати на утримання чиновницького апарату, зменшити корупційний чинник і тиск на бізнес, підвищити ефективність системи державного контролю. Як все відбулося далі – пояснив Данило Глоба, адвокат та заступник директора з правових питань компанії YouControl.
“Державну службу з питань праці створили внаслідок злиття Державної інспекції з питань праці та Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки. На Держпраці було покладено функції за кількома напрямками. Частина стосувалася реалізації державної політики припинених органів (крім функцій з реалізації державної політики у сфері охорони надр). Також на відомство поклали функції з реалізації державної політики у сфері гігієни праці та щодо здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників”, – розповів Данило Глоба.
Офіційно положення про Держпраці було затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96. Відповідно до нього, Службу наділили безпрецедентними повноваженнями, зокрема, без попереджень та безперешкодно проводити перевірки юридичних осіб та фізичних осіб, які використовують найману працю.
“Обґрунтуванням нормативного закріплення цих повноважень Держпраці під час розробки і обговорення Положення про неї послугувало посилання на норми ратифікованих Україною Конвенцій Міжнародної організації праці (МОП) № 81 та № 129. Зазначені повноваження в подальшому імплементували в Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295. Так порядок проведення перевірок з питань праці докорінно змінився. Планові та позапланові “візити” відійшли у минуле, а на зміну їм прийшли контрольні заходи у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань”, – пояснив експерт.
Повноваження Держпраці: без законних підстав
“Наявні у Державної служби України з питань праці інспекційні повноваження суперечать Конституції України, нормам міжнародного права та чинним законам”, – переконаний Данило Глоба. І він наводить аргументи, чому саме.
За його словами, чинне законодавство України не визначає порядку роботи Держпраці. Наразі не визначені підстави, межі повноважень та спосіб проведення інспектувань будь-якими органами влади, як того вимагає ст. 19 Конституції України. У цій статті, зокрема, вказано, що “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачено Конституцією та законами України”. До цього часу норми конвенцій МОП, за якими працює відомство, не знайшли відображення на рівні законів України. А Постанова Кабміну “Про оптимізацію системи ЦОВВ” не наділяла Держпраці додатковими повноваженнями окрім тих, що мали реорганізовані органи.
Другий суперечливий момент полягає в тому, що засади, принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а також повноваження відповідних органів та їхніх працівників мають міститися в Законі України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”. Проте порядок контролю з боку Держпраці прийнято лише як підзаконний акт, а визначені ним форми державного контролю (інспекційні відвідування та невиїзні інспектування) не передбачені зазначеним Законом. Ці обставини де-юре унеможливлювали його застосування.
“Ще один аргумент “проти” законності повноважень Держпраці стосується конвенцій МОП, на яких базується принцип роботи відомства. Так, кожний член МОП повинен забезпечувати систему інспекції праці на промислових, торговельних та сільськогосподарських підприємствах. А от щодо підприємств з інших сфер діяльності та щодо суб’єктів права, які за формою господарювання не є підприємствами, дія згаданих конвенцій не розповсюджується. Проте ні Положення про Держпраці, ні Порядок контролю та/або інші нормативно-правові акти не вказують, на кого не розповсюджуються інспекційні повноваження Держпраці”, – пояснив Данило Глоба.
Загалом, за словами експерта, статус Держпраці як “служби”, відповідно до ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» означає, що основний функціонал цього органу – надання адміністративних послуг. Всі інші її функції можуть бути лише винятком. “Саме тому Держпраці неможливо наділяти інспекційними повноваженнями як основним напрямом діяльності, всупереч закону просто дописуючи їй контрольно-наглядовий “арсенал”. Такими контрольно-наглядовими функціями доцільно наділити окремий центральний орган виконавчої влади у вигляді інспекції. Його створення можливе лише у тому форматі, який відповідатиме Конституції і Законам України та нормам міжнародних актів з обов'язковим урахуванням думок бізнесу та інститутів громадянського суспільства”, – запевнив він.
Очевидно, до Держпраці є багато питань як щодо повноважень, так і щодо конкретних дій. Тож 2017 року кілька підприємств звернулися до Окружного адміністративного суду м. Києва. Вони вимагали визнати незаконність та нечинність не тільки Порядку контролю, але й Постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 в цілому. Спочатку суд відмовив позивачам. Однак рішення переглянув Шостий апеляційний адміністративний суд, задовольнивши позов і визнавши нечинною зазначену Постанову. При прийнятті рішення суд керувався практично тими ж аргументами, що наведено вище.
“Суд підтвердив, що окрім процедурних порушень, із якими була прийнята оскаржувана постанова, вона за суттю своєю порушує норми цілої низки Законів України. Тобто два роки Держпраці перевіряло осіб, які використовують найману працю, з порушенням закону. Вона виписувала величезні штрафи, що фактично знищувало дуже чутливих до таких надагресивних заходів контролю малий та середній бізнес. Скасування зазначеної Постанови КМУ відкрило шлях багатьом підприємцям, керівникам бізнесів як до відновлення справедливості – зараз такий вид перевірок, як інспекційні відвідування скасовано, так і до відміни вже накладених штрафів”, – розповіла Олена Доненко, керуючий партнер Адвокатського об'єднання CompLex group, яка брала участь в оскарженні Постанови.
Що тепер з інспекціями?
“Сьогодні Держпраці та будь-які інші органи не можуть здійснювати державний контроль і нагляд у сфері праці. Проте, це лише тимчасово. По-перше, немає сумнівів, що законність судового рішення про нечинність вищезазначеної Постанови Уряду за його касаційною скаргою буде переглядатись Верховним Судом і наслідок цього рішення наразі є непередбачуваним. По-друге, Держпраці до цього часу наділено безпрецедентними повноваженнями у сфері праці. Спираючись на них, Уряд замість скасованої судом Постанови може встановити нові процедури інспектування, які з певними відмінностями можуть повторити попередні. Є інформація, що відповідний проект вже ініційовано Мінсоцполітики”, – роз’яснює ситуацію Данило Глоба.
За словами експерта, аби ситуація із тиском на український бізнес в цілому та IT-сектор зокрема не могла бути реанімована, необхідно скасувати незаконні і неконституційні повноваження Держпраці. У першу чергу ті, що стосуються безперешкодного, без попереднього повідомлення доступу до приміщень українських підприємців для проведення перевірок. Це може бути реалізовано як в судовому порядку, так і шляхом внесення Урядом логічних змін до Положення про Держпраці.
“Держраці, безумовно, повинна здійснювати державний контроль і нагляд за дотриманням законодавства про працю, зокрема, шляхом проведення перевірок інспекторами праці. Це невід’ємний інструмент системи трудових правовідносин будь-якої цивілізованої країни. Ця діяльність не є наглядом або контролем в розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки вона має інший предмет правового регулювання – дотримання трудових прав громадян. Вона є скоріш правоохоронною, а тому має передбачати інші регуляторні механізми, аніж визначено цим Законом“, – пояснив Юрій Кузовой, генеральний директор Директорату норм та стандартів гідної праці Міністерства соціальної політики України.
Держпраці не може виконувати ті функції, які на неї були покладені протягом останніх кількох років, вважає ще один експерт – Вячеслав Биковець, генеральний директор Спілки підприємців малих, середніх і приватизованих підприємств України:
“Ця служба не має бути в статусі контрольно-наглядового органу з елементами загального нагляду, яких тепер позбавлена навіть прокуратура. Відповідно до закону, вона здебільшого повинна виконувати діяльність з надання адміністративних послуг, а будь-які інші повноваження можуть здійснюватись нею лише як поодинокі винятки із загального функціоналу. Створення інспекційного органу у трудовій сфері можливе лише у такому форматі, який відповідає чинному законодавству. Це передбачає необхідність реформування національного законодавства із запровадженням простих і розумних правил регулювання підприємницької діяльності та скороченням втручання держави у ведення бізнесу. А сам процес реформування має бути фаховим та прозорим”.
Очевидно, що держава має змінити свій підхід до трудового інспектування як за формою, так і за змістом. Яким воно буде – невдовзі має визначити Уряд. Можливо, врахувавши позиції бізнесу і громадянського суспільства, а також висновки суду, процедури перевірок у сфері праці стануть більш цивілізованими.