Усі дискусії навколо конституційного судочинства в Україні стосуються публічності, розумних строків, його доступності та інституційної спроможності захищати людські права. На перший погляд, це має вирішити проєкт закону про конституційну процедуру, який стосується не лише порядку розгляду справ у Конституційному суді, а також окремих організаційних питань.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Попередній і чинний закони про КСУ загалом ґрунтувалися на ідеї, яка має тяглість з німецького досвіду, що закон у загальних рисах регулює питання конституційного провадження, а конституційний суд його деталізує у своєму регламенті. Однак компаративний аналіз свідчить про відхід від цього підходу та доволі деталізоване регулювання порядку розгляду справ у конституційних судах. Це пов’язано із міркуваннями підвищення легітимності конституційного судочинства, коли законодавець має адекватно конкретизувати конституційні принципи.
Власне, з точки зору зазначених принципів конституційного судочинства я дам характеристику основним напрямам удосконалення конституційного судочинства в Україні. Однак спочатку про терміни, бо, як відомо, «як яхту назвеш, так вона й піде»©.
Назва законопроєкту як про конституційну процедуру неправильна по суті. Згідно із панівною правничою доктриною порядок розгляду справ у суді характеризують як юридичний процес. Тому stricto sensu (строго кажучи), це закон про конституційне судочинство, в якому мають бути розкриті його основоположні принципи, послідовність (стадії) розгляду справ, що належать до юрисдикції Конституційного суду, а також особливості проваджень по окремих категоріях справ. Тобто назва цього закону не може включати терміни «процедура» чи «провадження». У конституційному праві стали усталеними терміни установчий процес, виборчий процес, законодавчий процес, однак насправді тут йде мова про процедури, результати яких можуть стати предметом судової перевірки. Коли ми говоримо про розгляд у судах, то йде мова про юрисдикційний процес, тобто судочинство.
Насправді законопроєкт про конституційну процедуру стосується трьох речей: 1) власне конституційного судочинства, тобто порядку розгляду справ Конституційним судом; 2) внесення змін у Закон про Конституційний суд з окремих питань його організації із вилученням із незрозумілих причин визначення його повноважень та 3) перегляду рішень ординарних судів за результатами рішень з конституційних скарг. Тому я б цей законопроєкт назвав як Закон про конституційне судочинство та внесення окремих змін щодо організації Конституційного суду та процесуальне законодавство.
Суспільна довіра до Конституційного суду доволі низька, що зумовлено низькими показниками звернення до Суду із конституційними скаргами та періодичними проміжками своєрідного конституційного блекауту, коли орган конституційної юстиції не має повноважного складу.
До речі, Конституція лише один раз говорить щось про певну кількість голосів суддів Конституційного суду — прийняття рішення про звільнення конституційного судді потребує 12 голосів, що складає дві третини від загального складу органу конституційної юстиції. Всі питання, починаючи від повноважності до порядку ухвалення рішення регулюються у Законі про КСУ.
Такі питання вирішуються доволі у химерний спосіб, оскільки Закон про КСУ встановлює повноважність Суду не менше 12 суддів, а рішення приймаються Великою палатою не менше 10 суддями, а Сенати, які розглядають конституційні скарги, рішення можуть ухвалити дві третини від числа суддів, які беруть участь у розгляді справи, при умові повноважності Сенату (не менше дві третини від його складу, до якого входять 9 суддів).
Така композиція і прийняття рішень КСУ не цілком відповідає математичним законам. Можна погодитися із кардинальним рішенням законодавця щодо загальної вимоги повноважності Конституційного Суду, але правове регулювання порядку ухвалення рішень Судом часто породжує інституційної вади та стримує процес ухвалення рішень. Особливо ригідною є вимога ухвалення рішень при розгляду конституційних скарг двома третинами суддів Сенату, коли є необхідність захисту конституційних прав і свобод. Така жорстка вимога одразу викликає міркування в обмеженні доступу до конституційного правосуддя для приватних осіб. Насамкінець, законодавець наївно вважає, що КСУ діятиме в умовах вічного миру і не попіклувався про функціональність Конституційного суду при надзвичайних правових режимах. Отже, підхід законодавця щодо повноважності КСУ не верифікується і потребує кардинальної ревізії.
Залишаючи загальну вимогу про повноважність КСУ у дві третини від його конституційного складу, рішення як Великою палатою, так і сенатами мають ухвалюватися більшістю складу суддів, які беруть участь у розгляді справі. Особливо кардинально важливо це для розгляду конституційних скарг. Теперішню вимогу про прийняття рішень сенатами голосами двох третин суддів від суддів сенату, що беруть участь у розгляді скарги, я взагалі вважаю антиконституційною, яка істотно посягає на сутнісний зміст права на доступ до ефективного захисту основоположних прав у конституційному судочинстві. Це підтверджується цілком елементарними арифметичними обчисленнями різних варіацій прийняття рішень сенатами.
Німецький Основний закон містить застереження про те, що при надзвичайних ситуаціях Федеральний конституційний суд самостійно забезпечує свою функціональність. Німці були цілком передбачливі, оскільки така вимога ґрунтувалася на побоюванні ядерної війни, а тому функціональність Бундестагу, Бундесрату та ФКС було забезпечено у своєрідний спосіб. Тобто у разі гіпотетичної ядерної атаки Совєцького Союзу на Німеччину ФКС міг би функціонувати навіть у складі трьох суддів. Подібна конструкція могла б бути закладеною у Закон про КСУ, згідно з якою Суд самостійно забезпечує свою функціональність, а у разі якщо в умовах певного надзвичайного правового режиму закінчуються повноваження певного судді, то він продовжує їх здійснювати до призначення на його посаду іншої особи. За таких умов загальні правила про повноважність КСУ не діятимуть (нагадую, в Конституції не містяться жодних застережень з цього приводу), а Суд ухвалюватиме рішення більшістю суддів від загального складу Великої палати і сенатів.
З іншого боку, певні твердження мають ґрунтуватися на фактах. Факт такий, що відбір суддів до КСУ триває чи не перманентно, що пов’язано із тривалим некомплектом у складі цього органу. Ключову роль у доборі конституційних суддів відіграють Дорадча група експертів (ДГЕ) та органи, що їх призначають — Президент, Верховна Рада та з’їзд суддів.
Емпірично ситуація така, що лише з певним успіхом пройшов відбір суддів по лінії Президента, оскільки після відбору кандидатів ДГЕ за критеріями високих моральних якостей і компетентності та рекомендації трьох кандидатів конкурсна комісія при Президентові глава держави призначив наразі двох суддів. Стаття 148 Конституції чітко визначає, що за результатами конкурсного відбору Президент має призначити суддів. Однак інша ситуація із призначенням суддів по лінії Верховної ради та з’їзду суддів. Оскільки ці органи приймають рішення колегіально, то конкурс може не відбутися у разі не набрання жодним кандидатом більшості голосів, що має наслідком оголошення нового конкурсу. Це зумовлює майже перманентне не заповнення існуючих вакансій у Конституційному суді, що істотно знижує його функціональність та ефективність. Звісно, що ці речі на рівні закону слід ревізувати.
Однак повернемося до конституційного судочинства і звернемо увагу насамперед на стиль викладу законопроєкту. Законопроєкт не розгортає по стадіям хід процесу розгляду справи у Суді. Натомість в ньому є чимало положень щодо організації Суду, які за своїм предметом повинні бути у Законі про КСУ, який визначає його статус та організацію. Тобто тут маємо очевидну плутанину матеріального і процесуального права. Тому статтям 9–13 законопроєкту місце у Законі про КСУ. Закон має мати чітку постадійну характеристику порядку розгляду справи у Конституційному суді, яка має бути поміщена в окремому розділі і відповідати засадам юридичного процесу із його класичними стадіями: відкриття провадження; підготовка справи до розгляду; слухання справи у судовому засіданні; порядок ухвалення рішень КСУ та набрання ними чинності; особливості передачі справ сенатами на розгляд Великої палати. Кожній стадії конституційного судочинства має бути присвячена окрема глава. З метою усунення несистемного викладу матеріалу бажано у законопроєкті також передбачити розділ із його розбивкою на глави про особливості конституційних проваджень з окремих категорій справ, які випливають зі статей 150–1511 Конституції.
Несистемність викладу законопроєкту видно зі статті 44, в якій йде мова про гарантії ознайомлення учасників конституційного провадження зі справою. Однак це неправильно з точки зору логіки юридичного процесу, оскільки такі правила мають міститися в одній із перших статей, які присвячені загальним правилам конституційного провадження. Адже якщо мислити через алгоритми та послідовність процесуальних дій, то учасник отримує таке право з моменту відкриття провадження у справі. А в законопроєкті про це йде мова наприкінці відповідного розділу, напередодні положень щодо особливостей розгляду окремих категорій справ (з незрозумілих причин виділено справи щодо конституційності всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, перевірки конституційності міжнародних договорів та додержання процедури імпічменту Президента), які починаються зі статті 46.
Замість визначити загальні засади порядку розгляду справ у Конституційному суді у законопроєкті спостерігається спроба обмежити юрисдикцію Суду всупереч приписам Конституції, зокрема статтям 150–1511. Вже існує досвід законодавчого обмеження прерогатив Конституційного суду, які потім визнавалися неконституційними. Так, у своєму рішенні 13-рп/2008 КСУ констатував, що Верховна Рада, здійснюючи законотворчу діяльність, може врегульовувати питання щодо єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні лише в межах її конституційних повноважень, передбачених статтею 153 Конституції, а саме визначати порядок організації і діяльності КСУ та процедуру розгляду ним справ. А сама зміна повноважень КСУ можлива лише шляхом внесення змін до Конституції. У свою чергу, філософія конституційних конструкцій полягає, що саме Конституція має визначати винятки, застереження та певні обмеження. Також всупереч статті 8(2) Конституції стаття 8(3) чинного Закону про КСУ забороняє Суду перевіряти законність актів Президента, уряду Верховної ради Автономної республіки Крим. Все рівно КСУ у рамках статті 8 Конституції визначатиме чи ці акти належним чином конкретизують положення Конституції і законів. Оскільки місія Конституційного суду полягає суто у захисті Конституції, є неприпустимим законодавчими положеннями обмежувати юрисдикцію конституційної юстиції.
Особливо це стосується притаманних повноважень Конституційного суду щодо захисту людських прав. Сама Конституція містить доволі дивну модель конституційної скарги, яку навіть і нормативною не можна назвати у зв’язку із її вузькою спрямованістю. Виходячи із положень Конституції, можна чітко прослідкувати матеріальні та процесуальні аспекти прийнятності конституційних скарг, які мають бути належно конкретизовані у Законі про конституційне судочинство.
Матеріальними аспектами прийнятності конституційної скарги є конституційні принципи: які конкретно негативні і позитивні обов’язки із захисту основоположного права має здійснювати держава (стаття 3(2)); вимоги верховенства права і прямої дії Конституції, згідно з якими основоположні права є безпосередньо діючим правом і вони мають захищатися на підставі Конституції (стаття 8); основоположні права, закріплені в Конституції, не є вичерпними (стаття 22(1)) та захист конституційних прав за допомогою конституційної скарги (стаття 55). Ці критерії є природно правовими, оскільки для приватних осіб є важливим саме захист порушеного права, а не настільки проблема конституційності положення закону, застосованого в остаточному судовому рішенні.
Відповідно встановлюються процесуальні вимоги, які випливають із положень статті 1511 Конституції. Згідно з цими вимогами предметом перевірки у скарзі є положення закону, застосованого в остаточному судовому рішенні, якщо вичерпано засоби юридичного захисту. І саме цим вимогам чомусь приділяється основна увага формально як у Законі про КСУ, так і в практиці звернення скаржників і їх представників та при розгляді Судом конституційних скарг.
У плані розгляду конституційних скарг як чинний закон, так і законопроєкт про конституційну процедуру мало приділяє уваги особливостям такого провадження. Хоча аналогічні закони ФРН, Чехії, Словаччини і Словенії приділяють значну увагу цим особливостям. До прикладу, чеський закон доволі детально визначає природу юридичної сили рішень конституційного суду за результатами розгляду конституційних скарг. Цю позицію доволі послідовно втілює чеський конституційний суд, що також випливає із його доповідей на Конгресах європейських конституційних судів з проблем недогляду законодавця та юридичної сили рішень органів конституційної юстиції, які проводилися у 2008 та 2017 роках.
Ще потрібно окремо приділити більш детальну увагу регулюванню загальних засад конституційного судочинства та порядку розгляду справ Конституційним судом. Однак слід наголосити, що компаративний аналіз свідчить, що окрім Грузії у зарубіжних країнах питання організації та порядку розгляду справ регулюються в одному акті. Якщо порівняти зі словацьким законом, в якому 210 параграфів (§ 32–§ 241) присвячено конституційній процедурі, в українському законопроєкті присутньо лише 65 статей, а деякі з них стосуються організації КСУ, тобто питанням матеріального права. Тому краще було б розробити Закон про КСУ у новій редакції, в якому слід удосконалити питання правового статусу суддів, організації діяльності КСУ та деталізувати порядок здійснення конституційного судочинства.