Аналіз норм, практики та корупційних ризиків
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Внаслідок збройної агресії з боку рф зруйновано тисячі об’єктів інфраструктури, житла та соціальної сфери, але будівельна галузь в Україні сьогодні стоїть на передовій відновлення країни та стрімко розвивається, попри війну, втрати інфраструктури та дефіцит бюджету.
Водночас зростає обсяг інвестицій, держава і міжнародні донори виділяють мільярди гривень та доларів на відбудову, модернізацію і нове будівництво. Левова частка цих витрат проходить через тендерні процедури, які, за логікою законодавця, повинні забезпечувати ефективність і прозорість витрачання коштів.
Однак аналіз юридичної практики та антикорупційних розслідувань насамперед вказує, що на папері публічні закупівлі гарантують прозорість і ефективність витрачання коштів. На практиці ж будівельні тендери залишаються серед найбільш проблемних і корупційно вразливих до зловживань, попри запровадження платформи Prozorro, цифровізації та контролю з боку АМКУ, ДАСУ і НАБУ.
Отже, давайте стисло, але комплексно розберемо такі ситуації від нормативної бази до практики оскаржень, типових схем, а також пропозицій щодо змін.
Регулювання будівельних закупівель та чому, здавалося б, ідеальна система на практиці такою не є
Всі закупівлі за бюджетні кошти у сфері капітального будівництва мають здійснюватися відповідно до чинного законодавства, яке встановлює чіткі правила для замовників, а саме:
• Закону України «Про публічні закупівлі» №922-VIII;
• Порядку визначення предмета закупівлі (наказ МЕРТ №708);
• Єдиного закупівельного словника (ДК 021:2015);
• спеціальних супутніх норм будівельного законодавства (зокрема ЗУ «Про архітектурну діяльність»).
Проте на практиці ці правила досить легко обійти.
Найпоширенішими проблемами і типовими помилками замовників є:
• неточне визначення предмета закупівлі;
• штучні або дискримінаційні кваліфікаційні вимоги;
• недостатньо деталізоване технічне завдання;
• фіктивна конкуренція;
• завищення кошторисів;
• фіктивне виконання.
Конкретні проблеми та помилки: як уникнути і що потрібно змінити
Неточне визначення предмета закупівлі — це типова помилка замовника, коли опис товару, роботи чи послуги у тендерній документації не відповідає вимогам законодавства або є надто загальним чи взагалі двозначним.
Суть помилки зводиться до того, що замовник формулює предмет закупівлі так, що учасники не можуть однозначно зрозуміти, що саме потрібно постачити чи виконати. Через це порушується принцип прозорості та недискримінації, можуть бути допущені або навпаки безпідставно відхилені учасники, створюються умови для оскарження в Антимонопольному комітеті або визнання торгів такими, що не відбулися.
Проблема штучних чи дискримінаційних кваліфікаційних вимог полягає в тому, що замовнику тендерній документації встановлює умови, які не пов’язані безпосередньо з предметом закупівлі або є надмірними, що обмежує коло потенційних учасників і порушує принципи добросовісної конкуренції.
У цьому разі замовник зазвичай прописує зайві чи надмірно складні умови, які фактично не потрібні для якісного виконання договору, тим самим надаючи перевагу окремим постачальникам або унеможливлюючи участь інших учасників без об’єктивних підстав.
Недостатня деталізація технічного завдання зводиться до того, що замовник описує предмет закупівлі занадто загально, без конкретних характеристик, обсягів та умов, через що учасники не можуть однаково зрозуміти вимоги, а замовник — якісно перевірити пропозиції.
Створення фіктивної конкуренції під час тендерних закупівель полягає в тому, що формально в торгах бере участь кілька компаній, але фактично вони узгоджують свої дії між собою або підконтрольні одному учаснику/замовнику, щоб зімітувати конкуренцію. За таких умов проведені торги не є реальними, бо результат заздалегідь відомий, оскільки інші «учасники» подаються лише для того, щоб виконати мінімальну вимогу Закону щодо кількості пропозицій.
Проблема завищення кошторисів полягає в тому, що у тендерній документації або під час виконання договору вартість товарів, робіт чи послуг встановлюється значно вище за їхню ринкову ціну без належного економічного обґрунтування. Це призводить до неефективного використання бюджетних коштів та може бути ознакою корупційних дій.
Фіктивне виконання зводиться до того, що роботи, постачання товарів чи надання послуг за договором закупівлі формально оформлюються як виконані, але фактично або виконані частково, або взагалі не виконані. Це створює ілюзію виконання зобов’язань і використання бюджетних коштів, тоді як реальний результат відсутній.
Внаслідок описаних проблем АМКУ щороку розглядає сотні скарг, пов’язаних із будівельними тендерами, а ДАСУ та НАБУ регулярно публікують звіти про зловживання на мільярди гривень.
Система Prozorro — сильний інструмент прозорості, але він відображає лише формальний аспект процесу. Крім того, він не відслідковує, хто реально виконує роботи (субпідрядники часто залишаються«в тіні»), чи відповідає якість робіт проєктно-кошторисній документації, чи є кошторис реально ринково обґрунтованим.
АМКУ реагує лише на етапі скарг і до підписання договору.
ДАСУ перевіряє переважно після завершення проєкту, коли кошти вже витрачені, а повернути їх стає практично неможливо.
Судова практика підтверджує, що замовники часто неправомірно відхиляють учасників, зловживають критеріями досвіду або допускають маніпуляції на етапі прийняття рішень.
Отже, попри спроби законодавців створити максимально сприятливі умови для розвитку цієї галузі, ситуація, на жаль, залишається невтішною, і будівельні тендери є каналом втрат, а не ключовим фактором розвитку.
Будівельні закупівлі — це певний лакмусовий папірець для всієї системи публічних фінансів. Якщо ми не здатні контролювати обсяг, якість і доцільність у будівництві, то ризикуємо перетворити державні програми на джерело збагачення обмежених груп. Законодавство є, але без політичної волі, інституційної спроможності та громадського контролю воно не працює.