Природа спорів щодо доступу до інформації
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Справи про неналежний розгляд суб’єктами владних повноважень звернень і запитів у порядку доступу до публічної інформації розглядаються саме в адміністративному судочинстві. Причиною виникнення таких судових процесів є те, що кожен державний орган по-різному трактує принцип відкритості своєї діяльності та право осіб і громадян на доступ до публічної інформації. Зазвичай така інформація стосується добробуту населення, прозорості бюджетних процесів, прийняття владних рішень та належного виконання державними органами своїх функцій.
На практиці ми стикаємося з постійним конфліктом інтересів: з одного боку, суспільство вимагає прозорості та підзвітності, а з іншого — державний апарат, користуючись бюрократичними інструментами, намагається обмежити доступ до даних, приховуючи їх за формальними відписками. Коли всі позасудові механізми вичерпано, громадянин чи юридична особа змушені звертатися до суду як до останньої інстанції, що має відновити справедливість. Проте чи завжди суд ставить остаточну крапку в цьому протистоянні?
Правовий парадокс сучасної судової практики
Останнім часом поширеною стала практика адміністративних судів під час розгляду позовних заяв із предметом позову «про зобов’язання надати інформацію чи документи», які не були надані позивачу на його первинне звернення чи запит. Суди, встановлюючи порушення з боку суб’єкта владних повноважень, часто ухвалюють рішення, у резолютивній частині яких відходять від прямої та чітко заявленої позовної вимоги — «зобов’язати відповідача надати інформацію/документ».
Натомість суд на власний розсуд формулює рішення так: «зобов’язати відповідача повторно розглянути запит/звернення з урахуванням висновків суду».
У результаті судового розгляду, який може тривати від пів року до двох років у разі проходження першої, апеляційної та касаційної судових інстанцій, сторона такого процесу стикається з відчуттям, що витрачений на правосуддя час був не лише тривалим і затратним, а й змарнованим. Результат, якого позивач юридично досяг, фактично не забезпечує належного й остаточного поновлення його порушених прав і свобод.
Так, сторона процесу після проходження, як то кажуть, «вогню, води і мідних труб» стикається із ситуацією, коли суд обирає формулювання «зобов’язати відповідача повторно розглянути запит з урахуванням висновків суду», яке може бути виконане відповідачем у межах власного трактування. Позивач виходить із зали судового засідання з переможним рішенням, яке набрало законної сили та є обов’язковим до виконання, але в сухому залишку його право, заради захисту якого він ініціював процес, залишається практично в тому самому стані, що й до звернення до суду. Інформацію все ще не отримано, а доля запиту знову опиняється в руках органу, який уже одного разу продемонстрував небажання діяти відповідно до закону.
Дискреційні повноваження як щит для судового невтручання
Юридичним обґрунтуванням такої позиції судів найчастіше є посилання на доктрину дискреційних повноважень. Суди мотивують свої рішення тим, що не можуть підміняти собою державний орган і ухвалювати рішення, яке належить до виключної компетенції цього органу. Нібито надання конкретного документа потребує аналізу з боку органу, а суд не має права заздалегідь визначати, яким має бути результат такого аналізу.
Проте чи доречне застосування концепції дискреції у справах про доступ до публічної інформації? Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», якщо інформація є публічною і не належить до інформації з обмеженим доступом — таємної, службової чи конфіденційної, — розпорядник зобов’язаний її надати. У цьому процесі немає місця для власного розсуду чи вибору варіантів поведінки — є лише прямий обов’язок.
Коли суд під час розгляду справи вже дослідив матеріали, проаналізував характер запитуваної інформації та встановив, що відмова в її наданні була протиправною, наприклад через некоректне застосування «трискладового тесту» або тому, що доступ до інформації взагалі не міг бути обмежений, залишення питання на «повторний розгляд» виглядає як штучне затягування процесу та фактично ще більше відтерміновує поновлення прав позивача.
Мета адміністративного судочинства та ілюзія захисту
Завдання судочинства чітко визначене в статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), а саме: «Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України».
Хоча мета судочинства в законодавстві прямо не прописана одним реченням, вона органічно випливає із визначених завдань судочинства, і цією метою є саме ефективний захист прав, свобод і законних інтересів осіб.
А чи досягається мета судочинства, коли в результаті розгляду судової справи, особа зазвичай повертається до подальшого діалогу з тією самою інституцією, від якої самостійно не було змоги отримати інформацію чи документ? Відповідь очевидна. Судова інстанція в такому форматі не вирішила питання поновлення порушених прав особи по суті. Вона лише вказала органу на те, що його попередня відмова була неправильно оформлена чи обґрунтована.
Державні органи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). Тому є абсолютно незрозумілою проблематика для судової влади, при виявленні очевидних порушень в діяльності органу, прописувати саме дієвий механізм для поновлення прав заявника шляхом прямого «зобов’язання відповідача надати відповідь/документ».
Практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), зокрема застосування статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, наголошує на праві на ефективний засіб юридичного захисту. Засіб захисту має бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади. Рішення про «повторний розгляд» часто не відповідає критерію ефективності, оскільки не призводить до негайного відновлення права.
Виконавче провадження: Зачароване коло
Ще одна фундаментальна проблема реалізації для заявника судового рішення з формулюванням «зобов’язати повторно розглянути запит/звернення з урахуванням висновків суду» полягає в тому, що виконання такого судового рішення на стадії виконавчого провадження перетворюється на випробування, яке навряд чи можна назвати легким для ініціатора процесу.
Вказаний виконавчий лист відповідно до положень Закону України «Про виконавче провадження» може бути пред’явлений лише до органів державної виконавчої служби (ДВС). Тобто позивач за результатами судового розгляду стикається із ситуацією, коли опиняється перед дверима другої державної установи, яка має контролювати виконання судового рішення першою державною установою. З огляду на інституційну солідарність державний виконавець, найімовірніше, буде лояльніше ставитися до боржника — державного органу.
Як це виглядає на практиці:
- Державний виконавець відкриває виконавче провадження та направляє вимогу органу-боржнику виконати рішення суду.
- Орган–боржник скликає комісію (або уповноважену особу) і «повторно розглядає» запит позивача.
- За результатами такого розгляду орган може надати нову відмову, але цього разу знайти іншу формальну підставу. Наприклад, якщо суд визнав незаконним посилання на «комерційну таємницю», цього разу орган може заявити, що запитуваний документ «не створювався» або «був знищений», чи навести інші обставини.
- Орган направляє цю нову відмову державному виконавцю разом із супровідним листом: «Судове рішення виконано, запит повторно розглянуто з урахуванням висновків суду».
- Державний виконавець, не маючи повноважень (і бажання) втручатися в суть нової відповіді, виносить постанову про закінчення виконавчого провадження у зв’язку з фактичним виконанням судового рішення в повному обсязі.
- Що залишається позивачу? Він знову опиняється з відмовою на руках. Щоб оскаржити цю нову відмову, має ініціювати новий, повністю відокремлений судовий процес, який знову триватиме роками. Це створює замкнене коло бюрократичного та судового пекла.
Судовий контроль як відповідь на безперспективність виконання
З огляду на описаний важкий, а часто й безперспективний порядок реалізації такого судового рішення через органи ДВС, позивачі стикаються з нагальною необхідністю застосування альтернативного механізму — судового контролю за виконанням судових рішень. Цей інститут передбачений Кодексом адміністративного судочинства України (КАС України) і дозволяє суду, який виніс рішення, безпосередньо впливати на процес його реалізації державним органом.
Законодавцем передбачено кілька інструментів такого контролю:
- Зобов'язання подати звіт (ст. 382 КАС України): Суд (за заявою позивача або з власної ініціативи) може зобов'язати суб'єкта владних повноважень подати звіт про виконання рішення. Це тримає орган у напрузі, адже він має офіційно відзвітувати перед судом, а не лише перед державним виконавцем. Суд ретельно розглядає такий звіт (ст. 382-2), оцінюючи повноту та своєчасність виконання. Якщо суд визнає заходи недостатніми або обґрунтування непереконливими, він відмовляє у прийнятті звіту (ст. 382-3).
- Штрафні санкції за невиконання (ст. 382-3 КАС України): У разі відмови у прийнятті звіту або його неподання, суд має право накласти відчутний штраф особисто на керівника органу влади (від 20 до 40 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб), половина якого стягується на користь заявника. Це є потужним стимулом для керівництва органу не обмежуватися формальними відписками, а дійсно відновити порушене право. Штраф може бути накладено неодноразово із встановленням нових строків для звітування.
- Визнання протиправними рішень/дій на виконання рішення суду (ст. 383 КАС України): якщо позивач бачить, що орган-відповідач, формально «виконуючи» рішення суду про повторний розгляд, знову приймає протиправну відмову, він має право не ініціювати новий довготривалий позов, а звернутися до того ж суду із заявою в порядку ст. 383 КАСУ. У цій заяві позивач просить визнати протиправними саме ті нові рішення чи дії органу, які були вчинені на виконання попереднього рішення суду. Це значно пришвидшує процес відновлення справедливості та дозволяє розірвати «зачароване коло» формальних відписок.
Висновки: зміна парадигми на користь справедливості
В судовому процесі, коли суд чітко встановив наявність незаконності в діях держателя інформації щодо ненадання документа на запит, єдино дієвим механізмом захисту є саме використання формулювання «зобов'язати надати», а не «зобов’язати повторно розглянути з урахуванням висновку суду».
Ухвалюючи рішення про повторний розгляд, суд ніби знімає з себе обов’язок фактичного вирішення спору та відходить від застосування ефективного засобу поновлення прав позивача. Фактично, судді залишають сторін спору сам на сам, дещо відступаючи від головної мети судочинства.
У випадках, коли суди все ж таки обирають шлях «повторного розгляду», інститут судового контролю (ст. 381-1 — 383 КАС України) стає чи не єдиним рятувальним кругом для позивача. Він дозволяє уникнути безперспективної тяганини у виконавчій службі та змусити владний суб'єкт рахуватися з авторитетом судового рішення під загрозою персональних штрафів для керівництва та швидкого визнання нових відписок незаконними.
Проте адміністративна юстиція України потребує сміливості. Суди повинні відійти від шаблонного використання доктрини дискреційних повноважень у тих випадках, де йдеться про безумовні законодавчі обов'язки влади бути прозорою. Тільки рішення, які ставлять остаточну крапку у спорі і безпосередньо зобов'язують суб'єкта владних повноважень вчинити конкретну дію щодо відновлення права, можуть повернути довіру суспільства до суду як до інституту справедливості, а не генератора нових юридичних проблем та процесів для громадян.