20 грудня 2019, 11:18

Земля: майно чи ресурс?

Валентин Головченко
Валентин Головченко к.ю.н., заслужений юрист України, Професор Міжнародної кадрової академії МАУП

Право власності Українського народу на землю та інші природні ресурси є невід"ємною складовою права народу здійснювати владу й орієнтоване на задоволення публічних інтересів, забезпечення суверенітету і добробуту громадян України. Як географічна категорія земля є основою оточуючого середовища, всі інші природні об’єкти та живі істоти не можуть існувати поза її межами. В цьому значенні біопотенціал землі не має жодних інших аналогів і не може бути оцінений у будь-якому грошовому еквіваленті. Крім природних властивостей земля має економічні, соціальні, екологічні цінності. Особливу роль земля виконує в сільському господарстві. Земля України як частина земної кулі і елемент природи, що охоплює поверховий шар земної кори, - це особливий і унікальний об’єкт права власності і правових відносин. Похідними від цього родового поняття є інші терміни ("земельні ресурси", "земельна ділянка", "земельні відносини", "земельний кодекс", "земельне законодавство" тощо).


Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!


Відповідно до статей 13, 14 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу є об’єктами права власності Українського народу. Дані положення відтворені у статті 324 Цивільного кодексу України та статті 148 Господарського кодексу України. У буквальному розумінні це означає, що тільки народ України є єдиним власником всіх без винятку земель України і тільки він має передбачене Конституцією право у повному обсязі вирішувати долю природних (тобто не створених людиною) ресурсів - володіти, користуватися і розпоряджатися ними. Згідно частини другої статті 13 Конституції кожний громадянин України має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина друга статті 13). Частини третя і четверта даної статті встановлюють загальний правовий режим для всіх форм власності і господарювання, мають загальні опосередковані приписи, щодо правових відносин в тому числі і у сфері землекористування. Положення загального змісту щодо права власності на речі (майно) визначені главами 23 -26 Цивільного кодексу України (далі - ЦК). Але до глави 25 ЦК так само між іншим "втиснута" стаття 350 про викуп земельних ділянок та усіх інших об’єктів нерухомого майна, хоча окрема глава 27 ЦК має назву ""Право власності на землю (земельну ділянку)". Визнавши землю основним національним багатством та об'єктом права власності Українського народу, держава взяла землю під особливу охорону і гарантує саме ці права (частина перша статті 14 Конституції, стаття 373 ЦК). "Усі суб’єкти права власності рівні перед законом" (ч.4 статті 13). Втім розмежування повноважень щодо володіння, використання та розпорядження земельними ресурсами (землями різних категорій) громадянами, юридичними особами та державою як суб’єктами земельних правовідносин Конституцією визначені нечітко. У ЦК норми про регламентацію правових відносин у сфері землекористування розпорошені між іншими формами власності і, на наш погляд, потребують додаткової систематизації. Ситуація ускладнюється ще й такою обставиною. Згідно статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Проте в Основному Законі не визначена ієрархія цих актів, хоча, зрозуміло, що закон є актом вищого рівня. Конституційно не визначено, за яких обставин Верховна Рада може виявляти свою волю у вигляді закону, а за яких - постановою або іншим актом і яким саме цей акт має бути та якою має бути його назва. Такі прогалини у врегулюванні законо- і нормотворчої діяльності законодавчого органу і нормотворчої роботи органів виконавчої влади можуть бути підставою для ухвалення цими органами неконституційних актів, які негативно впливають на правові відносини у сфері землекористування, на реальний стан землекористування , сільського господарства в цілому. Основним критерієм такої оцінки є нестабільність законодавства. Надто швидко після прийняття законів та підзаконних актів до них вносяться суттєві зміни і доповнення, що можна розглядати як термінову реакцію законодавця на їх неефективність і недосконалість. Втім і нові доповнення та зміни знову виявляються неефективними. Швидкоручно і,як кажуть, - з коліна, внесення новацій до законодавства, прискорене обговорення законопроектів відбувається подеколи без урахування життєвих реалій. Чи не є це свідченням наявності ситуації, коли, за висловом історика Тацита, "У найбільш зіпсованій державі приймається найбільша кількість законів"?

В умовах формування ринкової економіки кардинально змінюється і роль держави в економічних та правових відносинах, важливими принципами яких є свобода економічної діяльності і конкуренції усіх учасників господарської діяльності. Це має бути концептуальною основою для сучасної програми земельних перетворень і нормотворчої діяльності на основі застосування методу функціонально-правового аналізу. Це метод системного дослідження ефективності дії правових норм у процесі їх реалізації з огляду на їх дієвість, якість та ступінь досягнення мети, закладеної у нормативно-правовому акті. Втім складається враження, що на аналітичному етапі законодавець не завжди був переконаний в тому, що земля як загальнонаціональне багатство , може належати окремим громадянам України на праві приватної власності. Якщо це так, то фермер, скажімо, за наслідками земельної реформи і реального обігу земельних ресурсів може отримати не право на землю, а право на право користування земельною ділянкою. Орендодавцем, як і раніше, залишиться держава в особі її органів влади. Ознайомлення із стенограмами засідань Верховної Ради надало б більш умотивовану відповідь з цього приводу. Нині ж можна припустити, що існують певні неузгодженості положень частин третьої й четвертої статті 13, та статей 13, 14 Конституції України. Їх зміст - це конструктивні правові ідеї , але вони не доведені до рівня конкретних правових норм.

Дискусійним залишається питання, чи є земля майном і чи можна вважати земельні відносини з приводу землі майновими. Під час політичних і наукових обговорень відбувається підміна понять і доволі часто висловлюються різні думки щодо використання одного й того самого терміна "земля" у різних значеннях, а саме: якщо земля - це природний ресурс, то вона не є майном ; коли ж йдеться про земельні ділянки , то вони є майном з відповідним цивільно-правовим статусом. Останнім часом домінує позиція, згідно якої всі земельні відносини ( в тому числі й цивільно-правові) мають бути врегульовані тільки земельним законодавством, оскільки земля як частина земної кулі не підпадає під визначення речі і не може бути об’єктом цивільно-правових відносин. Інші дослідники, надаючи перевагу цивільному законодавству, пропонують відмежувати цивільно-праве регулювання від земельно-правового . Конституційний Суд України своїм рішенням дану проблему тлумачив таким чином: "Виходячи з норм розділу 1 "Загальні засади" Конституції України держава діє не тільки в порядку здійснення суверенної влади, а також як суб’єкт цивільно-правових відносин (зокрема в реалізації відносин права власності - статті 13,14 Конституції України)" (Рішення КСУ №17- рп/2001 від 6 грудня 2001 року (справа про угоди про розподіл продукції). Роль "арбітра у цій дискусії можуть виконати фахівці конституційного права, фундаментальні напрацювання яких мають бути закладені в обґрунтування змін і доповнень до статей 13, 14 Конституції України". Конституція України як головне джерело національної правової системи є базою поточного законодавства" (Рішення Конституційного Суду України від 12.02.2002 у справі про електроенергетику ).

Важливою частиною переходу України до ринкових відносин є проведення земельної реформи в Україні на основі приведення чинного законодавства у відповідність з міжнародними стандартами. Цей процес розпочався із прийняттям 18 грудня 1990 року Верховною Радою УРСР Постанови "Про земельну реформу". 13 березня 1992 року ухвалено Закон "Про внесення змін і доповнень до Земельного кодексу України". Того ж дня 1992 року Верховна Рада України ухвалила Постанову "Про прискорення земельної реформи". 10 листопада 1994 року вийшов Указ Президента України №616 " Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва". Це був початок нормотворчої і законотворчої діяльності, основною метою якої було зміна форми власності на землю і способу господарювання на основі роздержавлення і приватизації державної землі . Напрацьовану практику земельної реформи закріпив новий Земельний кодекс України, що був прийнятий Верховною Радою України 25 жовтня 2001 року.

Надалі, згідно пункту 5 частини 1 статті 92 Конституції України, законодавча база щодо земельних та інших пов’язаних із землею правовідносин досить швидко нарощувалась. До таких важливих правових актів можна віднести : Закон України "Про форми власності на землю", Закон України "Про селянське (фермерське)господарство", Кодекс України про надра, Господарський кодекс України (статті 148,149,150,151,152,153), Гірничий закон України, Водний кодекс України, Лісовий кодекс України, закони "Про тваринний світ", "Про охорону атмосферного повітря", "Про рослинний світ","Про природно-заповідний фонд України"," Про мисливське господарство та полювання", "Про нафту і газ" та інші.

Закони і нормативні акти, що регламентують економічну політику в сфері аграрно-промислового комплексу, як і попередні, виявились недостатньо ефективними і не досягли основної мети - підвищення добробуту Українського народу. Вони відкривали дорогу кому завгодно, тільки не справжньому виробнику сільськогосподарської продукції - селянину. Нині розвиток ринку земель сільськогосподарського призначення здійснюється в умовах відсутності закону про ринок земель. Питання про те, чи поверне він процес приватизації земель України сільськогосподарського призначення у конституційне русло, залишається поки без відповіді.

З огляду на зазначене можна дійти наступних висновків.

1. Питання власності на землю є одним із пріоритетних аспектів земельної реформи. Поширене уявлення про неї - продаж земель сільськогосподарського призначення і повсюдне створення фермерських господарств. Між тим у деяких країнах світу фермерські (селянські) господарства результативно господарюють на орендованій землі. Можна б , наприклад, ще раз продумати варіант про запровадження довгострокової оренди земельних ділянок терміном до 90 років з правом спадкоємця на продовження терміну оренди. В процесі обговорення проблеми законодавцю доцільно врахувати аргументи як противників зняття мораторію на ринок землі в Україні, так і контраргументи прихильників зняття мораторію ( результат - можливість купівлі-продажу земельних ділянок за наявності їх оренди). "Соломонове рішення" може уніфікувати суспільну думку.

2. Законотворча діяльність держави повинна сприяти розвиткові різноманітних форм власності на землю з урахуванням економічних, соціальних, кліматичних та інших особливостей конкретного регіону, народних традицій і ментальності українців. Тобто перехід до ринкових відносин може бути успішним за наявності комплексного вирішення усіх проблем сучасного життя держави.

3. Одна із причин неефективності земельної реформи - недосконалість і неповнота конституційних положень щодо визначення правового статусу земельних ресурсів, що складають територію України, в тому числі концептуальних засад реприватизації земель, площі яких у розрахунку на душу населення перевищують середньо українські частки земель відповідних категорій, або іншим чином порушують принцип рівноправності закладений у Конституції України.

4. Ефективність законодавства щодо обігу землі значною мірою залежить від якості законотворчого процесу. Нормативно-правові акти мають забезпечити розв’язання низки правових, економічних, соціальних та екологічних проблем, унеможливити обезземелення селян, усунути зі сфери земельних відносин недобросовісні та злочинні схеми і махінації, обмежити концентрацію землі у приватній власності, захистити здорову конкуренцію, сприяти досягненню рівноправного володіння землею всіма громадянами України.

5. У липні 2003 року Всеукраїнською громадською організацією "Громадський контроль" було оголошено конкурс на розробку Програми повернення процесу приватизації землі України в конституційне русло. Розгляд проектів та визначення переможців конкурсу тривав до 30 листопада 2003 року. Ще тоді передбачалась підготовка всебічно обґрунтованої програми дій суспільних інститутів країни та Українського народу як єдиного власника всіх без винятку земель України щодо приведення ринку землі у повну відповідність до вимог чинної Конституції України на благо всіх представників народу і навічно. Законодавець має врахувати результати зазначеного дослідження, так само як і думку Українського народу, адже земля - це його національне багатство та унікальний об’єкт правових відносин.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати