26 березня 2019, 14:50

Навіщо нам конституційна скарга?

Дмитро Терлецький
Дмитро Терлецький адвокат, к.ю.н., доцент, голова Комітету конституційного правосуддя та прав людини Ради адвокатів Одеської області, член Комітету з питань верховенства права НААУ

Напередодні ухвалення Конституційним Судом України першого рішення у справі за конституційною скаргою декому таке питання може видатися зайвим та надуманим. Особливо, якщо зважати на зусилля, які були докладені задля запровадження в Україні цього важливого засобу юридичного захисту конституційних прав особи.

Однак це помилкове враження. Річ не в тім, що для широкого загалу конституційна скарга досі залишається чимось занадто складним і дуже далеким. Варто зауважити, що певною мірою саме необізнаністю наших співгромадян можна пояснити, чому так і не сталося прогнозованого багатьма шквалу конституційних скарг: за період з 30.09.2016 р. до 31.01.2019 р. до Конституційного Суду України надійшло 1237 конституційних скарг, що значно менше від очікуваної кількості звернень.

Питання полягає в іншому – конституційна скарга перестала бути лише предметом наукових розвідок та запеклих дискусій щодо вузького експертного кола і нарешті набула значення практичного інструменту захисту.

За останні 2 роки надзвичайно багато було сказано про публічну значущість конституційної скарги, зокрема про те, що заявники (фізичні та юридичні особи), не будучи обмежені міркуваннями політичної доцільності, сприятимуть гарантуванню верховенства Конституції України як Основного Закону держави через очищення національного правового поля від неконституційних положень законів України.

Однак запроваджена в Україні у 2016 р. модель конституційної скарги передбачає обов'язкову наявність конкретної судової справи як передумови для звернення до Конституційного Суду України. Лише застосований в остаточному судовому рішенні у такій справі закон України може бути перевірений на відповідність Конституції України.

За такої моделі особа, яка звертається до Конституційного Суду України, природно керується прагненням захистити власні права, отримати відшкодування та повернути відносини до попереднього стану, який передував застосуванню неконституційних положень закону України. Це звісно не виключає і не заперечує публічного ефекту конституційної скарги, але визначає змістовний наголос, передусім, на її дієвості як засобу юридичного захисту конституційних прав особи-заявника. В цьому аспекті важливо ідентифікувати проблеми, які можуть (якщо їх не вирішити) нівелювати практичну значущість конституційної скарги саме для особи-заявника.

По-перше, чинний Закон України «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон) передбачає можливість під час розгляду конституційної скарги зупинити виконання рішення суду у справі особи-заявника. Однак, зважаючи на очевидну неузгодженість положень, якими врегульовуються провадження у справах за конституційними скаргами, домогтися такого рішення на практиці майже нереально. Забезпечувальний наказ може бути виданий виключно Великою палатою Конституційного Суду України (ч. 1 ст. 78 Закону). Водночас, згідно із загальним правилом, Велика палата Конституційного Суду України не розглядає конституційні скарги (ст. 68 Закону). Натомість Сенати Конституційного Суду України (органи Суду, спеціально утворені для розгляду конституційних скарг) не наділені таким повноваженням.

При цьому Закон в цілому (особливо в контексті провадження у справах за конституційними скаргами) насичений поняттями, які певною мірою є оціночними. Наприклад, «підставою для забезпечення конституційної скарги є необхідність запобігти незворотним наслідкам, які можуть настати у зв’язку з виконанням остаточного судового рішення» (ч. 2 ст. 78 Закону). Проте дотепер не зрозуміло, які саме «незворотні наслідки» маються на увазі.

Навмисно залишаючи осторонь дискусію щодо виправданості наділення Конституційного Суду України повноваженням зупиняти виконання рішення судів, вважаємо, що якщо таке повноваження все ж таки було закріплене, то воно має бути здійсненним. Окрім того, неоднозначне розуміння наведеного та інших подібних понять може призвести до звинувачень Конституційного Суду України в необмеженій дискреції.

По-друге, на відповідність Конституції України за конституційною скаргою може бути перевірений виключно застосований в остаточному судовому рішенні закон України. Навіть якщо Конституційний Суд України виявить неконституційність інших правових актів, які пов’язані з оспорюваними нормами та впливають на вирішення справи по суті, він не має права вийти за межі предмета конституційної скарги та визнати їх такими, що не відповідають Конституції України.

Варто нагадати, що Закон у редакції 1996 р. надавав Конституційному Суду України повноваження, необхідне для подолання подібної ситуації (ч. 3 ст. 61). Однак парламентарі, прагнучи мінімізувати незаплановані політико-правові наслідки звернення до Конституційного Суду України, позбулися цього положення.

Розгляд конституційної скарги в контексті конкретної судової справи, в якій окрім оскаржуваних положень закону України природно були застосовані й інші норми, в тому числі інших правових актів, з високою ймовірністю може призвести до виявлення їх неконституційності. Тому виправданість наведеного обмеження, принаймні щодо провадження у справах за конституційними скаргами, виглядає достатньо сумнівно.

По-третє, процесуальне законодавство України не зазнало необхідних змін задля належного забезпечення можливості відновити попередній юридичний стан, який передував застосуванню судом у процесі вирішення справи правового акта, надалі визнаного неконституційним.

Незважаючи на запровадження абсолютно нової для України форми прямого доступу особи до Конституційного Суду України, ініціювання перегляду судового рішення, в якому був застосований визнаний неконституційним правовий акт, як і десятиліття тому, сьогодні необґрунтовано обмежене.

Відповідно до ст. 361 КАС України, ст. 320 ГПК України, ст. 423 ЦПК України, що закріплюють ідентичну формулу, судове рішення, яким закінчено розгляд справи та яке набрало чинності, може бути переглянуте за вказаної ситуації лише в тому випадку, якщо таке рішення суду ще не виконане.

Безперечно, зазначене застереження для перегляду судової справи становить найбільш значущий недолік з позиції повноти та ефективності захисту конституційних прав будь-якої особи. Водночас для особи, яка, виконавши всі вимоги чинного законодавства, майже через рік після ухвалення остаточного судового рішення у своїй справі спромоглася отримати рішення Конституційного Суду України про визнання застосованого судом правового акта неконституційним, таке застереження є критичним.

Показово, що зовсім іншим є врегулювання юридично значущих наслідків постановлених Європейським судом з прав людини рішень про порушення Україною у процесі вирішення справи судом Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Рішення Європейського суду з прав людини вимагає від держави restitutio in integrum, тобто поновлення первісного стану, що існував у спорі до порушення Конвенції. Такий саме підхід мав би застосовуватися до рішень Конституційного Суду України, якими встановлена неконституційність правового акта, оскільки йдеться про ті самі права, зокрема, про право на справедливий судовий розгляд, яке не може бути дотримане у разі постановлення судом рішення на підставі неконституційних норм.

Спроби виправити ситуацію, що склалася (наприклад, законопроект 8620), наразі не отримали політичної підтримки та достатньо скептично сприймаються, насамперед, суддями, які передрікають параліч системи судоустрою через стрибкоподібне зростання навантаження.

Розуміючи та системно оцінюючи всі ризики, вважаємо, що процесуальне законодавство, однозначно, необхідно змінити заради повноти та ефективності захисту конституційних прав особи. Можливим варіантом може бути скасування застереження щодо виконання судового рішення та одночасне скорочення строку для подання заяви про перегляд такого рішення (наразі такий строк становить 10 років з дня набрання чинності судовим рішенням).

По-четверте, Конституційний Суд України за результатами розгляду конституційної скарги може зробити висновок про конституційність закону України, але водночас встановити, що суд застосував закон України, витлумачивши його у спосіб, що не відповідає Конституції України. У такому випадку Конституційний Суд України зазначає про це в резолютивній частині свого рішення (ч. 3 ст. 89 Закону).

Це надзвичайно важливе повноваження, що потенційно може сприяти формуванню за допомогою Конституційному Суду України правозастосовної практики відповідно до букви та духу Конституції України. Водночас це виклик для Конституційного Суду України, який має бути готовий застосовувати таке повноваження на практиці, при цьому не перетворюючись на «суд четвертої інстанції».

Очевидно, що самої лише констатації буде недостатньо, необхідно змістовне пояснення, чому тлумачення, до якого вдався суд, застосовуючи закон України, не відповідає Конституції України. Щоправда, тут постає інша дилема, адже після набуття чинності змінами до Конституції України щодо правосуддя 2016 р. Конституційний Суд України не надає офіційного тлумачення законів України. Чи зможе він відшукати оптимальне вирішення цієї дилеми – засвідчить лише час.

У будь-якому випадку, положення ч. 3 ст. 89 Закону наразі достатньо важко інтерпретувати в контексті захисту конституційних прав особи-заявника. Відповідні положення процесуальних кодексів, якими врегульовується порядок та підстави перегляду судових рішень за виключними обставинами, зазнали кількох непослідовних змін, які здійснило вплив на повноваження Конституційного Суду України без зрозумілого механізму його реалізації судами України.

Зважаючи на закріплену процесуальним законодавством загальну формулу, практична значущість висновку Конституційного Суду України щодо тлумачення закону України у спосіб, що не відповідає Конституції України, в контексті перегляду судових рішень за виключними обставинами, на жаль, виглядає дещо неоднозначно. Буквально розуміючи приписи ст. 361 КАС України, ст. 320 ГПК України, ст. 423 ЦПК України, суди можуть стверджувати про відсутність підстав для перегляду, оскільки там прямо не згадується неконституційне тлумачення закону України.

По-п’яте, згідно з ч. 3 ст. 152 Конституції України, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами та діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Незважаючи на той факт, що через 22 роки після прийняття Конституції України держава не виконала позитивний обов’язок ухвалити відповідний закон, який мав би визначити порядок та умови такого відшкодування, суди застосовують положення ч. 3 ст. 152 Конституції України як норму прямої дії та вирішують справи по суті заявлених вимог (справи №686/6137/18, №686/6719/18, №127/18664/18, №127/26097/18).

Однак передчасно думати, що проблема відсутня. Суди переважно задовольняють вимоги майнового характеру щодо соціальних виплат. Усталена практика з вирішення майнових вимог в інших сферах, як і щодо відшкодування моральної шкоди, фактично відсутня. Проте більш принципово, що досі зберігається ризик обмежувального розуміння іншого положення Конституції України. Адже правові акти, що визнані неконституційними, відповідно до ч. 2 ст. 152, втрачають чинність не раніше дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Трапляються непоодинокі випадки, коли суди, посилаючись на це положення, стверджували про безпідставність вимог щодо відшкодування завданої шкоди, оскільки рішення Конституційного Суду України не мають зворотної дії в часі (справи №22ц-2187/2010, №22ц-5471/2010).

Видається, що саме вирішення цього питання становитиме суть справи №686/6775/18, яку наразі розглядає Верховний Суд у складі Об’єднаної Палати Касаційного цивільного суду. У разі відсутності спеціального закону рішення Верховного Суду очікувано набуде особливого значення для подальшої практики застосування ч. 3 ст. 152 Конституції України.

Насамкінець, варто зазначити, що конституційна скарга не є панацеєю. Це лише один, хоча і дуже важливий, засіб юридичного захисту конституційних прав особи. Як і звернення до Європейського суду з прав людини, звернення до Конституційного Суду України з конституційною скаргою покликане відігравати в певному сенсі екстраординарне, виключне призначення та може бути реалізоване, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту будуть вичерпані. Однак виключне призначення конституційної скарги не повинно дорівнювати нездійсненному. Так само публічний ефект конституційної скарги не має підміняти її практичну значущість для особи-заявника. Показово, що вирішення окреслених проблем потребує функціональної взаємодії різних органів держави, об’єднання їхніх зусиль у здійсненні визначального обов’язку держави – утвердження та забезпечення прав і свобод людини. Дуже хочеться вірити, що Верховна Рада України, Конституційний Суд України та суди системи судоустрою разом зможуть перетворити це декларативне гасло на реальність. Наодинці їм це точно не вдасться.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати