Популярні матеріали

22 січня 2015, 13:00

Проблемне оскарження

До питання накладення стягнень за адміністративні правопорушення

Леонід Бєлкін
Леонід Бєлкін к.т.н., правозахисник

Приводом для підготовки пропонованого до вашої уваги матеріалу послужила своєчасна і дуже актуальна стаття А. Мілютіна, А. Сінцова «Оскарження в судовому порядку постанов суду у справах про порушення митних правил» (Юридична газета», 30.12.2014 р., № 48–49 (442–443), с. 14–15). У статті справедливо ставиться питання щодо неприпустимості обмежень на оскарження постанов про застосування адміністративних стягнень за Кодексом України про адміністративні правопорушення (даліКУпАП) чи аналогічним йому Митним кодексом України, особливо, коли ці стягнення є непропорційно суворими.

Натомість, зосередившись на неможливості касаційного оскарження у випадках, коли стягнення накладене безпосередньо за рішенням місцевого суду, автори оминули увагою ту ситуацію, коли стягнення накладене у позасудовому порядку, і тоді після його оскарження у суді першої інстанції неможливе навіть апеляційне оскарження. Зокрема, ця категорія справ розглядається у порядку ч. 1 ст. 171-2 Кодексу адміністративного судочинства України (даліКАСУ), відповідно до якої адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами… При цьому, згідно з ч. 2 ст. 171-2 КАСУ, рішення місцевого загального суду як адміністративного суду у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності є остаточним і оскарженню не підлягає.

Таким порядком громадяни повинні завдячувати так званій судовій реформі липня 2010 р., але ця норма діє і нині.

Суворі штрафи

Можна погодитися із тим, що якщо суто адміністративне провадження було задумане як таке, при якому не застосовуються суворі покарання, тобто обтяження осіб, що притягуються до відповідальності, не є занадто тяжкими, то в таких випадках припустиме певне спрощення процедур, зокрема, й щодо обмеження прав на оскарження. Однак останнім часом законодавчо накладаються такі суми «адміністративних» штрафів, які аж ніяк не можна вважати несуворими. При цьому, такі штрафи можуть застосувати навіть не суди, а органи виконавчої влади, відомі своїм свавіллям.

Згідно зі ст. 522 Митного кодексу України справи про порушення митних правил, передбачені ст.ст. 468-470, 474, 475, 477-481, 485 цього Кодексу, розглядаються органами доходів і зборів. При цьому, за ч. 3 ст. 470 цього Кодексу, штраф становить 8500 грн, за ст.ст. 477-481 цього Кодексу, – 17 000 грн., що аж ніяк не можна визнати невеликими. Але рекордними з цієї серії штрафів можуть вважатися штрафи за ст. 485 Митного кодексу України, норми якої, зокрема, за неправильне визначення коду товару згідно з УКТ ЗЕД та його митної вартості передбачає штраф в розмірі 300% несплаченої суми митних платежів. Знаючи, як вільно маніпулюють митні органи вказаними кодами, неважко передбачити рівень свавілля при накладенні таких штрафів.

Варто, однак, зазначити, що такий стан справ спостерігається не лише у сфері митної справи. Так, відповідно до КУпАП, за порушення (реальні чи уявні) на фондовому ринку посадові особи Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку можуть накладати штрафи до 34 000 грн, при цьому передбачена велике розмаїття штрафів, що створює підґрунтя для корупції.

Отже, обмеження права оскарження таких штрафів призводить до серйозного порушення прав громадян. Такий стан справ є тим більш парадоксальним, що в аналогічних умовах юридичні особи можуть оскаржувати штрафи навіть у 100 грн аж до касаційного рівня, фізичні ж особи такої можливості позбавлені. Невирішеність цього питання в українському законодавстві вимагає звернення до положень Конвенції про захист прав та основоположних свобод (даліКонвенція) та прецедентної практики Європейського суду з прав людини (даліЄСПЛ). Так, згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Тому у згаданій статті А. Мілютіна, А. Сінцова автори правомірно звертаються до позиції ЄСПЛ. Однак при цьому автори не враховують, що ЄСПЛ вже неодноразово негативно висловлювався щодо правового захисту осіб у так званих адміністративних провадженнях саме щодо України. Однак український законодавець не лише не враховував цих позицій ЄСПЛ, а й прямо ігнорував їх при подальших «покращеннях».

Практика ЄСПЛ в кримінальних справах

Зокрема, згідно зі ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції: «1. Кожен, кого суд визнав винним у вчиненні кримінального правопорушення, має право на перегляд судом вищої інстанції факту визнання його винним або винесеного йому вироку. Здійснення цього права, включаючи підстави, на яких воно може бути здійснене, регулюється законом. 2. Із цього права можуть поширюватися винятки для передбачених законом незначних правопорушень або коли відповідну особу судив у першій інстанції найвищий суд, або коли її було визнано винною і засуджено після оскарження виправдувального вироку».

Однак, як правильно наголошують і А. Мілютін, А. Сінцов, ЄСПЛ не розглядає визначення «кримінальне правопорушення» відповідно до національного законодавства. ЄСПЛ виходить із фактичної суворості покарання.

Вперше відносно України це питання ЄСПЛ розглядав у справі «Гурепка проти України» (заява № 61406/00). В рішенні від 06.09.2005 р. у цій справі ЄСПЛ розглянув це питання в контексті ст. 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі). ЄСПЛ зазначив:

– стаття 13 Конвенції як така не гарантує права на оскарження або права на перегляд другою інстанцією. Тим не менше, якщо оспорюване провадження характеризується як кримінальне в цілях Конвенції, скарга заявника може бути розглянута за ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції (п. 51 рішення);

– уряд [України] погодився, що класифікація процедури як кримінальної для цілей ст. 6 Конвенції так само може застосовуватися до скарги за ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції. Тим не менше, уряд зазначив, що у цій справі процедура не є кримінальною. Уряд вказав, що процедура була адміністративна та що у національному законодавстві проведено чітке розмежування між кримінальним та адміністративним порушенням. Уряд також вказав, що особа, визнана винною в адміністративному правопорушенні, не вважається такою, що має судимість… Уряд зазначив, що семиденний арешт за вчинення адміністративного правопорушення, враховуючи, що максимальне покарання могло сягати 15 днів арешту, не може розцінюватися як кримінальне покарання (п. 52, 53 рішення);

– з огляду на свою усталену прецедентну практику, Суд не має сумніву, що, зважаючи на суворість санкції, ця справа за своєю суттю є кримінальною, а адміністративне покарання фактично мало кримінальний характер з усіма гарантіями ст. 6 Конвенції, та, відповідно, й ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції (див. Engel and others v. the Netherlands, judgment of 8 June 1976, Series A no. 22, §§ 82–83; Öztürk v. Germany, judgment of 21 February 1984, Series A no. 73, §§ 48–50; Escoubet v. Belgium judgment [GC], no. 26780/95, § 32, ECHR 1999-VII; Ezeh and Connors v. the United Kingdom [GC], nos. 39665/98 and 40086/98, ECHR 2003-X) (п. 55 рішення).

За таких умов ЄСПЛ визнав, що, попри тлумачення національним законодавством справи як адміністративної, за сутністю покарання вона є кримінальною, а тому на неї поширюються гарантії ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції, які Україна порушила, позбавивши заявника можливості касаційного і, тим більш, апеляційного оскарження.

Варто зазначити, що п. 2 ст. 2 Протоколу № 7 передбачає «винятки для передбачених законом незначних правопорушень». Постає запитання тлумачення поняття «незначних правопорушень». Частково на це питання ЄСПЛ надав відповідь у рішенні від 08.04.2010 р. у справі «Гурепка проти України № 2» (заява № 38789/04). У п. 33 цього рішення ЄСПЛ зазначив: «Уряд [України] стверджував, що правопорушення, у вчиненні якого було визнано винним заявника, було «незначним правопорушенням» у розумінні п. 2 ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції. У зв'язку з цим Суд вивчав положення пояснювальної доповіді до Протоколу № 7 до Конвенції, які чітко встановлюють, що при вирішенні питання про те, чи є правопорушення незначним, важливим критерієм є те, чи карається воно позбавленням волі… Беручи до уваги мету ст. 2 Протоколу № 7 і природу гарантій, які вона передбачає, Суд вважає, що правопорушення, за вчинення якого законом передбачено основне покарання у вигляді позбавлення волі, не може вважатися «незначним» у розумінні пункту 2 вказаної статті. Віднесення цієї справи до винятків, як про це стверджує уряд, є неможливим».

Отже, покарання у вигляді позбавлення волі завжди є кримінальним за своїм характером, тому особі має бути забезпечене необмежене право на оскарження.

Митні спори

Підходи щодо матеріальних втрат, зокрема, і щодо відповідальності за порушення митних правил, ЄСПЛ розглядає в рішенні від 15.05.2008 р. у справі «Надточій проти України» (заява № 7460/03). У цьому рішенні ЄСПЛ зазначає:

– уряд [України] визнав карний кримінально-правовий характер Кодексу про адміністративні правопорушення, проте заперечував проти того, що Митний кодекс має аналогічний характер. На думку Суду, основною метою Митного кодексу справді є регулювання економічних питань, проте, якщо взяти до уваги положення цього кодексу, [щодо стягнень] Митний кодекс також регулює відносини, пов'язані з митними правопорушеннями… Ґрунтуючись на зазначеному вище, Суд не вбачає значної різниці між Кодексом про адміністративні правопорушення, який, на думку Уряду, має карний кримінально-правовий характер, та розділом VIII Митного кодексу, який стосується окремих видів митних правопорушень, які також можна визначити як адміністративні правопорушення. Суд також не поділяє думки уряду, що положення Митного кодексу, які застосовуються у справі заявника, пов'язані з договірними зобов'язаннями. Суд зазначає, що ці положення Митного кодексу безпосередньо поширюються на всіх громадян, які перетинають кордон та регулюють їхню поведінку шляхом застосування стягнень (штраф та конфіскація), які є як покаранням, так і стримуванням від порушення. Отже, митні правопорушення, які розглядаються, мають ознаки, властиві кримінальному обвинуваченню у значенні ст. 6 Конвенції Щодо покарання (конфіскація), яке фактично було застосоване до заявника, Суд зазначає, що таке стягнення передбачається двома кодексами – Кодексом про адміністративні правопорушення та Митним кодексом як вид покарання за вчинення правопорушень (основний або додатковий). В будь-якому випадку, незалежно від характеристики суті цього стягнення, факти свідчать, що заявник зазнав значної шкоди у зв'язку із застосуванням до нього цього стягнення (п. 21 рішення);

– Суд вважає, що ця справа за своєю суттю є кримінальною, а також, що зазначені митні адміністративні правопорушення фактично мали кримінальний характер та повністю підпадають під гарантії ст. 6 Конвенції (п. 22 рішення).

Проблема розмежування юрисдикцій

Варто зазначити, що, попри те, що проблему розмежування кримінальних і некримінальних проваджень ЄСПЛ розглядає з 1976 року (див. Engel and others v. the Netherlands, judgment of 8 June 1976, Series A no. 22, §§ 82–83), українські чиновники почали перейматися цим питанням лише після рішення у справі «Гурепка проти України». Приміром, під час проведення круглого столу у рамках конференції «Імплементація практики Європейського суду з прав людини в Україні» 22.09.2006 р. у м. Києві, організаторами яких виступили Верховний Суд України та Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), представник Міністерства юстиції України, уповноважений у справах Європейського суду з прав людини Юрій Зайцев зазначив, що останнім часом виникла ще одна проблема (у справі «Гурепка проти України» особа не отримала права на інстанційне судове оскарження, яке законодавством України взагалі не передбачено), вирішенням якої зараз займається Міністерство юстиції – поняття кримінального обвинувачення. Це поняття в українському законодавстві формально належить і до адміністративного провадження. Європейське ж судочинство передбачає його в автономному сенсі, тобто кваліфікація залежить від оцінки тяжкості наслідків конкретного суспільно-небезпечного діяння (бездіяльності) та призначеного покарання. Тож, якщо призначено арешт, штраф в особливо великих розмірах, позбавлення права займатися певною діяльністю, або ж позбавлення свободи – це поняття автоматично відносять до кримінальної правової сфери. Якщо ж призначене покарання має більш м’який характер – до адміністративної.

Однак, навіть отримавши рішення ЄСПЛ «Надточій проти України» (травень 2008 р.) та «Гурепка проти України № 2» (квітень 2010 р.), українська влада продовжила обмежувати права на оскарження адміністративних стягнень (так звана судова реформа липня 2010 р.).

У випадку накладення штрафу об’єктивне відмежування кримінального і некримінального покарання у розумінні ст. 2 Протоколу № 7 Конвенції природно здійснювати за розміром штрафу, оскільки більш високому рівню штрафу має відповідати вища суспільна небезпека діяння. Так, у своїй монографії (див.: Бєлкін Л.М. Забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади: адміністративно-правовий вимір : монографія / Л.М. Бєлкін. – Ужгород : ФОП Бреза, 2014. – 552 с.) автор запропонував робити таке відмежування, порівнюючи штрафи за Кримінальним кодексом (КК) України та формально адміністративні штрафи. Наприклад, конче пікантним є порівняння штрафів за проведення аборту особою, яка не має спеціальної медичної освіти, – 50–100 нмдг (ч. 1 ст. 134 КК) та за безліцензійну діяльність на фондовому ринку – 500–1000 нмдг (ч. 1 ст. 163-7 КУпАП). Звичайно, застосування штрафів за КК не є безальтернативним, потенційно можливі і більш жорсткі покарання, але ситуація, коли за кримінальний злочин можна отримати штраф 850 грн, а за неподання інформації сумнівної потрібності – адміністративний штраф 3400 грн. (ч. 3–6 ст. 163–11 КУпАП), є явно ненормальною.

Згідно зі ст. 53 КК України, штраф – це грошове стягнення, що накладається судом у випадках і розмірі, встановлених в Особливій частині цього Кодексу, з урахуванням положень ч. 2 цієї статті. Розмір штрафу визначає суд залежно від тяжкості вчиненого злочину та з урахуванням майнового стану винного в межах від тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до п'ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу. Отже, мінімальний розмір штрафу (кримінального) є 510 грн, а тому формально адміністративні штрафи, що перевищують цю суму, еквівалентні кримінальному покаранню в розумінні ст. 2 Протоколу № 7 Конвенції. А оскільки у кримінальному процесі оскарженню підлягають усі вироки, то, зважаючи на загальні засади права, оскарженню повинні підлягати й усі адміністративні справи із сумою штрафу 510 грн (30 нмдг) і більше.

Дуже важливо зауважити, що такі міркування поступово торують собі шлях і у судовій практиці. Так, попри законодавчо встановлену неможливість оскарження постанов адміністративних судів у справах про притягнення до адміністративної відповідальності (ч. 2 ст. 171-2 КАСУ), у деяких випадках Вищий адміністративний суд України (далі – ВАСУ) вважає таке оскарження можливим.

Наприклад, в ухвалі ВАСУ від 15.01.2014 р. № К/800/34001/13 (судді Смокович М.І., Мироненко О.В., Чумаченко Т.А.) зазначається, що постановою від 19.12.2012 р. Начальника Житомирської митниці в справі про порушення митних правил ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні порушення митних правил, передбаченого ст. 485 Митного кодексу України. На ОСОБА_1 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 300 % несплаченої суми митних платежів на суму 37 233,69 грн. ОСОБА_1 оскаржив зазначену постанову у судовому порядку. Постановою Київського районного суду міста Харкова від 21.02.2013 р. відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Житомирської митниці про скасування постанови Житомирської митниці від 19.12.2012 р. Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2013 р. провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського районного суду міста Харкова від 21.02.2013 р. закрито у зв'язку з тим, що предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке апеляційному оскарженню не підлягає.

Колегія ВАСУ не погодилася з такими висновками суду апеляційної інстанції, зважаючи на таке.

Згідно зі ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. У своєму рішенні від 06.09.2005 р. у справі «Гуренко проти України», ЄСПЛ зазначає, що ст. 13 Конвенції як така не гарантує право на оскарження або право на перегляд другою інстанцією. Тим не менше, якщо оспорюване провадження характеризується як «кримінальне» в цілях Конвенції, скарга заявника може бути розглянута за ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції.

Згідно зі статті 53 КК України, штраф – це грошове стягнення, що накладається судом у випадках і розмірі, встановлених в Особливій частині цього Кодексу, з урахуванням положень частини другої цієї статті. Розмір штрафу визначається судом залежно від тяжкості вчиненого злочину та з урахуванням майнового стану винного в межах від тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до п'ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу. Отже, мінімальний розміром штрафу (кримінального) є 510 гривень.

Оскаржуваною постановою на ОСОБА_1 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 300 відсотків несплаченої суми митних платежів в розмірі 37.233,69 грн.

Отже, з урахуванням практики ЄСПЛ, колегія суддів не має сумніву, що в силу суворості санкції дана справа відносно ОСОБА_1 за суттю є кримінальною, а адміністративне покарання фактично носило кримінальний характер з усіма гарантіями статті 6 Конвенції, та, відповідно й ст. 2 Протоколу № 7 по Конвенції.

Відповідно касаційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2013 р. у цій справі скасовано, а справа направлена до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

До аналогічного висновку дійшла ця сама колегія суддів ВАСУ в ухвалі від 22.01.2014 р. № К/800/48992/13, де застосована сума штрафу 105 565,95 грн. Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 06.08.2013 р. відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Південної митниці Міністерства доходів України про скасування постанови в справі про порушення митних правил щодо накладання такого штрафу. Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.08.2013 р. відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 06.08.2013 р. у зв'язку з тим, що предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке апеляційному оскарженню не підлягає. Ухвалою від 22.01.2014 р. № К/800/48992/13 ця ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду скасована, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Варто зазначити, що з огляду на положення п. 1 ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції щодо «права на перегляд судом вищої інстанції факту визнання його винним», у випадку, описаному у статті А. Мілютіна, А. Сінцова, де особа була визнана винною саме апеляційною інстанцією, постанова цієї інстанції підлягала оскарженню у суді «вищої інстанції», тобто у касаційному порядку.

Лише прецедент

На жаль, наведені вище ухвали ВАСУ можуть бути використані лише як переконуючий прецедент, але не можуть бути застосовані безпосередньо для обґрунтування допуску до перегляду Верховним Судом України в порядку ст.ст. 235-237 КАСУ. Зокрема, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 237 КАСУ, заява про перегляд судових рішень в адміністративних справах може бути подана виключно з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Отже, неоднакове застосування норм процесуального права не створює підстав для перегляду рішень Верховним Судом України.

Однак тією мірою, як законодавець ігнорує думку юридичної громадськості з приводу розширення можливості оскаржень адміністративних стягнень, юридична громадськість може спробувати добитися відповідних тлумачень з боку Конституційного Суду України. Відповідно до ст. 94 ЗУ «Про Конституційний Суд України», підставою для конституційного звернення щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України є наявність неоднозначного застосування положень Конституції України або законів України судами України, іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.

Враховуючи наявність двох згаданих вище ухвал ВАСУ про можливість оскарження, будь-яке судове рішення про неможливість оскарження може бути приводом для направлення конституційного звернення.

Підписуйтесь на "Юридичну Газету" в FacebookTwitter, Linkedin та YouTube.


0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати