24 червня 2019, 12:05

Зміни до Конституції 2019 року та іноземні військові бази: що ми (не) втратили?

Опубліковано в №25-26 (679-680)

Іван Городиський
Іван Городиський директор Школи права Украї­нського католицького університету, к.ю.н.

19.02.2019 р. Верховна Рада прийняла зміни до Конституції України, згідно з якими зі змісту Основного Закону було вилучено п. 14 Перехідних положень, який допускав розташування іноземних військових баз на території України. Деякі політики, виступаючи проти вилучення цього пункту, зазначали, що таким чином ми відмовляємося від потенційного розташування військових баз НАТО на території України. Проте складно втратити ту можливість, якої не існувало, особливо з юридичної позиції.

Від Севастополя до Харкова: передісторія питання

Розташування іноземних військових баз на території України заборонене згідно з положенням ч. 7 ст. 17 Конституції. Однак на момент прийняття Конституції та протягом майже 18 років (до моменту окупації Криму) на території півострова та Севастополя функціонували російські військові бази, перебування яких остаточно було оформлене у 1997 р. шляхом укладення відповідних україно-російських угод щодо Чорноморського флоту строком на 20 років.

Для врегулювання зазначеної колізії, яка існуватиме протягом певного періоду в майбутньому (це було очевидним ще у 1996 р.), до Перехідних положень Конституції було включено п. 14: «Використання наявних військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України».

Питання про те, чи можливе перебування російських баз на території України після 2017 р., коли закінчувався строк дії Угоди від 1997 р., а також чи буде допустимим на підставі п. 14 Перехідних положень створення нових баз, відтоді порушувалося неодноразово. В лютому 2010 р. Віктор Ющенко та група народних депутатів звернулися до Конституційного Суду за роз'ясненнями, чи може строк перебування російських баз бути подовжений після завершення строку дії україно-російських угод у 2017 р. Проте вже у квітні Конституційний Суд відмовив у відкритті конституційного провадження за цим поданням. Це сталося напередодні підписання сумнозвісних Харківських угод у 2010 р., згідно з якими строк цих угод був продовжений до 2042 р.

Укладення Харківських угод викликало чергову хвилю дискусій щодо допустимості розташування іноземних військових баз на території України у світлі відповідності цього факту Конституції, а також щодо відповідності продовження строку дії Угод 1997 р. ч. 7 ст. 17 Конституції. Після окупації Криму висувалися зворотні ідеї, що п. 14 Перехідних положень може слугувати підставою для створення в Україні постійних військових баз НАТО.

Бажане та дійсне: що допускали і що не допускали Перехідні положення?

Аналіз конституційно‑правової доктрини свідчить про те, що навіть якби п. 14 залишився в Конституції, створювати нові іноземні військові бази в Україні було б юридично неможливо. Насамперед, це пов'язано зі специфікою Перехідних положень норм Конституції, а також з особливостями дії та застосування п. 14.

У правовій науці визнається, що основною причиною внесення цих положень до Конституції була потреба у перехідному періоді, протягом якого положення Конституції мали бути запроваджені повною мірою. Це зумовлює притаманність Перехідним положенням певних рис, що відрізняють їх від інших положень Основного Закону, а саме:

  • Тимчасовість — обставиною, яка обмежує термін їхньої дії, є досягнення відповідних правових цілей та/чи настання відповідних правових обставин (тимчасовий характер притаманний всім перехідним положенням Конституції). Про те, що дія п. 14 є обмеженою в часі, може свідчити той факт, що його перша редакція містила конкретний строк дії — не довше ніж 12 років з дня прийняття Конституції. При цьому конкретний термін не був вказаний, тому що депутати не дійшли згоди щодо його тривалості.

Водночас у п. 14 розд. XV йдеться, про «використання наявних військових баз для тимчасового перебування іноземних військових формувань в порядку, визначеному міжнародними договорами України». З цього випливає, що правовою обставиною, яка обмежує дію п. 14 в часі, мав бути термін дії відповідних міжнародних договорів України. Тому часовою межею п. 14 «Перехідних положень» доцільно вважати термін 20 років, який був закріплений в Угодах 1997 р. щодо Чорноморського флоту.

  • Несамостійність — Перехідні положення лише доповнюють відповідні норми Конституції та створені для врегулювання правовідносин, пов'язаних із прийняттям Конституції та набрання чинності цими нормами, не існуючи окремо від них. Системний взаємозв'язок п. 14 з ч. 7 ст. 17 підтверджується тим, що вони голосувалися Верховною Радою в пакеті. Тому п. 14 слід розглядати лише в комплексі з ч. 7 ст. 17 як норму, яка врегульовувала правовідносини, пов'язані з її реалізацією, створюючи з неї виняток.
  • Спеціальний характер — Перехідні положення застосовуються лише до конкретних правовідносин, які існували чи виникли на момент їх прийняття. Верховна Рада приймала п. 14 Перехідних положень, враховуючи об'єктивні обставини перебування російського Чорноморського флоту на території України, а також з метою врегулювання лише цієї проблеми. До всіх інших випадків, пов'язаних з розташуванням іноземних військових баз на території України, ця норма як виняток з положення ч. 7 ст. 17 Конституції не могла б застосовуватися.

Тому навіть у тому випадку, якби п. 14 Перехідних положень був збережений у тексті Конституції, він не міг би служити правовою підставою для розміщення на території України будь-яких військових баз будь-яких інших держав, оскільки він апріорі втратив чинність із завершення строку дії Угод 1997 р. та міг застосовуватися лише до відносин, пов'язаних з виконанням цих угод. Будь-які питання щодо створення та функціонування іноземних військових баз на території України підпадали б під дію ч. 7 ст. 7 Конституції України, яка прямо забороняє таку можливість.

В серіалі «Гра престолів» є відомий вислів: «Те, що мертве — померти не може». Він підходить до дискусій щодо окресленого питання. П. 14 Перехідних положень не був чинним вже після 28.05.2017 р., коли збіг строк дії Угод щодо російського Чорноморського флоту 1997 р. Вилучення цього пункту зі змісту Конституції 19.02.2019 р. було не більше ніж формальністю та політичним кроком.

Для того щоб постійні військові бази НАТО чи інших держав могли легітимно перебувати на території України, необхідно внести зміни саме до ст. 17 Конституції. Однак відповідно до розд. 1 Конституції, це можливо лише за результатами всеукраїнського референдуму. 

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати