03 жовтня 2019, 11:47

Сім змін Президента

Опубліковано в №40 (694)

Дмитро Терлецький
Дмитро Терлецький адвокат, завідувач кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії, к.ю.н., учасник програми «Адвокат Майбутнього»

Верховна Рада нового скликання проголосувала за зняття недоторканності з народних депутатів, а також направила до Конституційного Суду ще сім проєктів змін до Конституції, запропонованих Президентом Володимиром Зеленським.

Якщо об’єднати всі зміни до Конституції, запропоновані Президентом, складається враження, що замість парламентсько-президентської республіки, в якій ми живемо, формується президентсько-парламентська. Знімається депутатська недоторканність, пропонується скоротити кількість депутатів і паралельно посилити повноваження Президента щодо НАБУ, ДБР тощо. Виглядає, ніби основна мета всіх запропонованих змін до Конституції від Президента – це зміна форми державного правління.

Політики сприймають Конституцію, передусім, як певну перепону. Майже кожне скликання Парламенту намагається її переписати. Дійсно, існують положення, які потребують продуманих змін. Однак після цього її потрібно дотримуватися. Не Конституція заважає досягти певного результату, а небажання представників політичних еліт, різних органів влади системно впроваджувати зміни для реалізації поставленої мети.

Не варто порівнювати українську Конституції з конституціями інших країн (зокрема, США). Не слід забувати, що до 1991 р. Україна не мала усталених традицій здійснення реальної влади. Протягом тривалого періоду відбувався (та ще й досі відбувається) пошук ідеальної моделі держави Україна – президентської, парламентської чи змішаної республіки.

Мені здається, що чинна Конституція акумулювала в собі певний компроміс – такі собі ситуативні поступки та наслідки політичної гри. На жаль, на етапі становлення ми не мали розуміння того, як хочемо, щоб функціонувала новітня українська держава. Якщо ми дійдемо загальної згоди, консенсусу в ключових питаннях (зокрема, форма правління, мова тощо), то це стане запорукою нашої державності та національної безпеки.

Водночас зміни до Конституції не повинні сприйматися як панацея. Мовляв, змінимо Конституцію, тоді й життя стане кращим. Навряд чи так станеться. Конституція не може бути декларативною. Хоча вона стає такою, якщо її не виконують. Зміни до Конституції повинні бути результатом обговорення та розуміння всім суспільством, у тому числі народними депутатами, які за них голосують. Думаю, мало хто може пояснити суть цих змін.

Скасування депутатської недоторканності

Верховна Рада повністю вилучила два положення зі ст.80 Конституції: «Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність» та «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані». Без змін залишилася частина, в якій йдеться про те, що «народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп».

Зміни, які ухвалив Парламент, набувають чинності з 01.01.2020 р. Тому некоректно говорити, що депутати вже мають статус недоторканних. Водночас ні Кримінально-процесуальний кодекс, ні Закон «Про статус народного депутата», ні Закон «Про Регламент Верховної Ради» не зазнали змін. Отже, в законодавстві залишаються норми, які передбачають складну процедуру зняття недоторканності для притягнення народного депутата до відповідальності.

До того ж варто поставити питання про те, чи були вилучені положення Конституції, які є перешкодою для притягнення народних депутатів до відповідальності. Мені здається, що ні. Інше питання стосується ефективності діяльності правоохоронної системи, антикорупційних органів, судів, які надалі не розслідували справу і не притягали нардепів до відповідальності. Однак на це, вочевидь, не впливали норми Конституції.

Чи потрібно було саме в такий спосіб скасовувати недоторканність – вилучивши два вищезгадані положення Конституції? Я вважаю, що ні. Такої ж думки дотримуються багато науковців, конституціоналістів. Подібні рекомендації надавала Венеціанська комісія та Конституційний Суд у своєму висновку щодо відповідного проєкту закону.

Пропонувалися різні варіанти: притягнення до відповідальності народних депутатів без згоди Парламенту у разі вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину, затримання на місці вчинення злочину та одразу після його вчинення тощо. Можна було шукати компромісний варіант, модифікувати інститут недоторканності, щоб забезпечити рівність перед законом усіх громадян, у тому числі народних депутатів.

До того ж я не вважаю законопроєкт про внесення змін до Конституції звичайним законопроєктом. Це особливий документ, який не можна ставити поряд з іншими законами. Натомість Верховна Рада нового скликання проводить голосування 29.08.2019 р. в першому читанні, а вже через кілька днів (03.09.2019 р.) відкриває нову сесію та голосує за зміни в цілому. Очевидно, існують питання щодо дотримання процедури розгляду. Я вже не кажу про те, що Конституція — це акт установчої влади. До процесу обговорення змін до Конституції потрібно було долучити громадськість. Однак партія «Слуга народу», мабуть, хотіла показати дуже швидкий приклад виконання обіцянки, яка лунала перед виборами, зокрема, від чинного Президента.

Тепер перейдемо до суті змін до Конституції та їх ризиків. Передусім, депутатський імунітет — це неодмінна складова статусу народного депутата України. Більшість країн дотримуються позиції, що не потрібно повністю скасовувати депутатську недоторканність. Наявність імунітету — це запорука нормального функціонування опозиційних сил. Назва цих політичних партій в українському Парламенті не має значення.

Головний ризик зняття недоторканності — це можливі політичні переслідування тих народних депутатів чи фракцій Парламенту, які мають іншу позицію. В умовах монобільшості, яка сьогодні концентрує владу фактично в усіх гілках влади, такі загрози дійсно існують. Також небезпека подібного кроку полягає в тому, що Україна — пострадянська країна з несформованою належним чином правоохоронною системою, антикорупційними органами, вибірковим притягненням до відповідальності за корупційні злочини та сумнівною незалежністю судової влади тощо.

Законопроєкт про зменшення кількості депутатів Ради до 300 та закріплення пропорційної виборчої системи

Президент пропонує зменшення кількості нардепів з 450 до 300 та закріплення в Конституції пропорційної виборчої системи. Окрім того, проєкт закону уточнює, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, постійно проживає в Україні не менше ніж протягом останніх 5 років (зараз в Конституції протягом останніх 5 років – прим. ред.) та володіє державною мовою. Також тезу «які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 5 років» скорочено до «які обираються строком на 5 років».

Окремо виділено, що після набрання чинності вказаними змінами нинішній склад Ради продовжує свою роботу до наступних виборів. Щодо скасування депутатської недоторканності, зменшення кількості депутатів і закріплення пропорційної виборчої системи висловлювалися виборці під час референдуму 2000 р. На це посилається і нова владна команда.

Звичайно, всі ці питання варто підіймати. Однак перш ніж приймати рішення, їх потрібно виносити на обговорення. Чому пропонується зменшити кількість депутатів саме до 300? Чому не до 350 чи 325? Хтось пояснив критерії або повідомив про аналіз для обчислення оптимальної кількості складу Парламенту? Також це стосується закріплення в Конституції пропорційної виборчої системи.

З часів незалежності України Верховна Рада системно, але зовсім не послідовно, змінює виборче законодавство. Таким чином, триває пошук виборчої системи для України. Загалом, пропорційну систему не можна назвати ні поганою, ні хорошою. Все залежить від тих змін, які будуть впровадженні для їх реалізації. В цьому питанні важливі деталі. Однак наразі вони невідомі, тому неможливо аналізувати їхні наслідки.

Важливо також наголосити на тому, що всі зміни до Конституції були подані Президентом ще до початку роботи Комісії з питань правової реформи, створеної ним у складі поважних науковців та практиків. Чому її не долучили до напрацювання цих змін, як і громадськість загалом? Це питання залишається відкритим.

Законопроєкт про додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України

Президент пропонує ввести новий перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів. До ст. 81 Конституції пропонується додати такі нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України: оголошення померлим; встановлення судом факту неособистого голосування нардепом (голосування замість іншого депутата або надання можливості проголосувати замість нього іншому депутату); відсутність без поважних причин на третині пленарних засідань Ради чи засідань комітету, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.

Якщо депутат не виконує вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, а також у разі відсутності депутата без поважних причин на третині засідань Верховної Ради чи засідань комітету протягом однієї сесії, повноваження депутата припиняються достроково за рішенням Верховного Суду. У разі смерті депутата його повноваження припиняються з дня смерті, без ухвалення рішення Верховною Радою. Якщо нардепа оголошують померлим, його повноваження припиняються з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.

Я позитивно оцінюю подібну ініціативу. Кнопкодавство, системні прогули – це зневага до Конституції, до статусу народного депутата. Цих змін обіцяли чимало політиків. Водночас норма про неперсональне голосування сформульована таким чином, що потребує регулювання на рівні звичайних законів. Тому потрібно бачити, як конкретно і наскільки здійсненно буде реалізована ініціатива про покарання депутата за кнопкодавство чи прогули.

Законопроєкт про скасування адвокатської монополії

Законопроєкт пропонує вилучити дві норми з Конституції, якими передбачено, що представництво інтересів громадян та органів влади в судах може здійснювати виключно адвокат. У наразі чинній версії Конституції закріплено, що виключно адвокат може здійснювати представництво в суді. З цього року зазначена норма була запроваджена щодо судів першої інстанції (впродовж 2-х попередніх років – в апеляції та Верховному Суді).

З 01.01.2020 р. у разі невнесення конституційних змін повинна набрати чинності норма, що стосується представництва державних органів у судах виключно адвокатами та прокурорами. Можна по-різному ставитися до запровадження адвокатської монополії (позитивно чи негативно). Однак вона була впроваджена. Як наслідок, багато експертів з великим досвідом роботи сприйняли цей факт як необхідність у достатньо короткий час набути статусу адвоката. Звісно, це почало змінювати ринок юридичних послуг.

Проте коли я прочитав пояснювальну записку до запропонованого проєкту змін до Конституції, то був дуже здивований метою законопроєкту: «Забезпечення права кожного на отримання професійної правничої допомоги через скасування адвокатської монополії на надання такої допомоги». Я не розумію, як можна цього досягти шляхом скасування адвокатської монополії. Окрім того, не розумію, чому цей законопроєкт був внесений до Парламенту в перші дні роботи нового скликання. Невже це питання настільки нагальне, щоб ставити його на голосування одним із перших?

Звісно, запроваджена адвокатська монополія потребувала модифікації щодо юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування. Необхідно було зробити виключення або принаймні продовжити термін остаточного впровадження повної монополії, щоб юридичних осіб та державні органи в судах могли представляти штатні працівники. В будь-якому випадку, в цій ситуації важливо не завдати шкоди системі правосуддя, а також комунікувати з усією правничою спільнотою, а не ставити її перед фактом.

Законопроєкт про НАБУ, ДБР та регулятори

Проєктом пропонується зафіксувати в Конституції такі повноваження Президента: утворювати НАБУ, призначати та звільняти з посад директорів НАБУ і Державного бюро розслідувань, а також утворювати будь-які незалежні регуляторні органи в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їхніх членів.

Безперечно, подібні зміни посилюють повноваження Президента. Постає питання про те, чому ними наділяється саме Президент? Чому їх не передають, приміром, Кабміну – найвищому органу виконавчої влади? Хіба запропонований формат відповідає парламентсько-президентській формі правління? Наскільки ці зміни є збалансованими для збереження системи стримувань і противаг?

Знову ж таки, ці зміни не були предметом експертного обговорення. Чимало громадських організацій напрацьовували пропозиції щодо антикорупційного законодавства. Виходить, їх просто поставили перед фактом, що тепер буде ось так.

Законопроєкт про законодавчу ініціативу народу

Проєктом пропонується наділити правом законодавчої ініціативи народ України. Процедура реалізації такого права повинна бути передбачена окремим законом. Сьогодні право законодавчої ініціативи має Верховна Рада, Кабінет Міністрів та Президент.

На мою думку, процедура законодавчої ініціативи з боку народу є прийнятною. Хоча мене дивує, що пропонується вносити зміни до ст. 93 Конституції (розд. IV, що стосується повноважень Верховної Ради). Натомість форми безпосередньої демократії та навіть згадка про «народну ініціативу» міститься в розд. ІІІ Основного закону («Вибори. Референдум»).

До того ж у змінах йдеться про те, що «право законодавчої ініціативи реалізується у випадках і порядку, визначених Конституцією України та законами України». Головний ризик полягає саме в тому, якими будуть ці «закони». Чи вдасться народові реалізовувати це право на практиці? Чи не будуть спроби здійснювати непопулярні кроки, маскуючи їх під «народну ініціативу». Для ухвалення цього закону, на відміну від змін до Конституції, потрібно вже 226, а не 300 голосів.

Очевидно, йдеться про певну маніпулятивну гру, щоб не вносити зміни за надзвичайно складною процедурою до розд. ІІІ Конституції України. Нарешті, де новий закон про референдум? Чому такий важливий для нас усіх проєкт закону не став першою ініціативою в цій сфері?

Законопроєкт про уповноважених Верховної Ради

Президент пропонує створити нові посади уповноважених Верховної Ради. Вводяться парламентські уповноважені за додержанням Конституції України та законів в окремих сферах, а також уповноважений Верховної Ради з прав людини. Призначення та звільнення уповноважених Верховної Ради належить до компетенції Ради. Депутати щорічно заслуховують їхні доповіді про стан дотримання Конституції та законів у цих сферах. Сфера відповідальності та права парламентських омбудсменів будуть прописані у відповідних законах.

Важко зрозуміти, про яких уповноважених йдеться, чим вони конкретно займатимуться. Пояснювальна записка цього не пояснює, а отже, немає розуміння, яка мета подібних змін та як вони вплинуть на життя пересічних українців.

Законопроєкт про консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи Верховної Ради України

Президент пропонує надати Верховній Раді право створювати (в межах бюджетних коштів) консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Як зазначено в пояснювальній записці, подібні зміни необхідні для ефективної організації тих органів та служб, що мають утворюватися Парламентом для забезпечення його роботи.

Не розуміючи сенсу цих змін та остаточної мети, ми можемо лише фантазувати. Наприклад, можуть бути створені певні «виконавчі» органи на кшталт паралельного уряду. Проте загальна риса всіх змін до Конституції України, загальна тенденція – це посилення повноважень Президента і фактично повний контроль над Парламентом.

***

Матеріали, викладені у цій статті – це особисті думки автора. Вони не є офіційною позицією ГО «Адвокат Майбутнього», ВГО «Асоціація правників України», ВГО «Всеукраїнське об’єднання адвокатів, які надають БПД» та Посольства США в Україні.

Програма «Адвокат Майбутнього» — дієва мережа адвокатів, що об'єднує лідерів думок адвокатури, які надають правничу допомогу відповідно до найвищих етичних стандартів, є агентами змін у суспільстві та лідерами у професійній спільноті.

Програма «Адвокат Майбутнього» була започаткована у 2016 р. та вперше реалізована в межах проекту «Доступна та якісна правова допомога в Україні», що виконується Канадським бюро міжнародної освіти за підтримки Уряду Канади у співпраці з Координаційним центром з надання правової допомоги. Наразі вона впроваджується і розвивається за підтримки Відділу з правоохоронних питань Посольства США в Україні, Громадською організацією «Адвокат Майбутнього» у партнерстві з Асоціацією правників України та Всеукраїнським об'єднанням адвокатів БПД.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати