16 квітня 2019, 12:03

Перспективність об'єднання територіальних громад

Опубліковано в №16 (670)

Катерина Вознюк, оглядач, спеціально для «Юридичної Газети»

Останніми роками головною темою адміністративного порядку денного є реформа децентралізації, яка була розпочата у 2014 р. після прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333‑р) та Плану заходів щодо реалізації названої Концепції (Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 р. №688‑р).

До першочергових кроків реформи децентралізації Планом заходів було віднесено прийняття змін до Конституції України, які мають на меті перегляд рівнів влади, а найголовніше — визначення базової адміністративно-територіальної одиниці на рівні громади, якій планується надання/делегування істотних повноважень щодо визначення стратегій розвитку та забезпечення належних умов життя населення громади. Проект Закону (доопрацьований) про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) №2217а від 15.07.2015 р. до сьогодні не був прийнятий. Причини цього незрозумілі. Прем'єр‑міністр, який на початку квітня прокоментував статус реформи, також зазначив, що децентралізація повинна бути закріплена на рівні Конституції України, однак не прокоментував, що цьому заважає. Відповідно до інформації парламентського порталу, станом на 07.02.2019 р. законопроект включено до порядку денного.

Варто зауважити, що після внесення змін до Конституції України необхідно буде привести законодавство у відповідність до вимог і завдань нового адміністративно-територіального поділу. Тобто щонайменше вимагатиметься законодавче врегулювання питань щодо визначення адміністративно-територіальних меж громад, внесення змін до законодавства про місцеве самоврядування та державні адміністрації (з метою зрозумілого і прозорого розмежування повноважень), а також до законодавства про місцеві вибори, адже планується, що наступні місцеві вибори у 2020 р. повинні пройти на базі завершеної реформи децентралізації. Прийняття пакета необхідних законодавчих актів також потребуватиме певного часу, якого залишилося не так багато, особливо якщо врахувати судові оскарження рішень про об'єднання/приєднання до об'єднаних територіальних громад (ОТГ).

Слід зазначати, що наразі в судових скаргах помітна дискусія щодо закріплення територіальних громад у перспективних планах формування та є справжнім каменем спотикання під час наведення аргументації про правомірність чи неправомірність приєднання громад до певної ОТГ. Це питання тривожить і громадян, і місцеві ради, і навіть облдержадміністрації, які посилаються на неправильне внесення тих чи інших громад до перспективних планів формування. Однак, як показує правозастосовча практика, суди нижчих інстанцій ліберально трактують значення цього документа у процесі об'єднання/приєднання громад до ОТГ та висловлюють свої думки.

Для прикладу наведемо справу. Позивач-фізична особа звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області про визнання незаконним та скасування рішення Бобрицької сільської ради Любашівського району Одеської області про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади. Свій позов заявник обґрунтував тим, що Бобрицька сільська рада припустилася помилки у процесі підрахунку голосів за результатами громадського обговорення та порахувала їх разом, а не окремо щодо кожного села. Також він посилався на помилковість рішення про приєднання, враховуючи, що приєднані села не входили до перспективного плану об'єднання чи приєднання до Любашівської об'єднаної територіальної громади.

Суд, розглянувши матеріали справи, відхилив позов, оскільки вважає помилковим посилання позивача на порушення відповідачем порядку підрахунку голосів мешканців «за» та «проти» приєднання до Любашівської об'єднаної територіальної громади під час громадських слухань шляхом врахування результатів щодо Бобрицької сільської ради загалом, а не окремо щодо кожного села, тому що порядок такого підрахунку не встановлений чинним законодавством.

Дійсно, порядок підрахунку голосів Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не встановлений. Згідно з формулюванням ч. 3 ст. 81 цього Закону, громадське обговорення щодо приєднання та передання результатів такого обговорення надаються до відповідної ради окремо щодо кожного села. Інші положення Закону не дають підстав робити стверджувальні заяви про правильність того чи іншого способу підрахунку голосів окремих громад. До речі, відсутність визначеного правового статусу громадських обговорень було одним з питань конституційної скарги Г. Г. Москаля, за якою було відмовлено у відкритті конституційного провадження.

Одеський окружний адміністративний суд пішов далі у трактуванні положень Закону і відхилив як помилкові аргументи позивача про те, що оскільки територіальні громади приєднаних сіл не входили до перспективного плану приєднання до Любашівської об'єднаної територіальної громади, Бобрицька сільська рада порушила положення ст. 81 Закону, тому що зазначений Закон, на думку суду, не зобов'язує територіальні громади приєднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій. Суд не пояснив, як у такому випадку трактувати незастосування критеріїв приєднання, передбачених ч. 1 ст. 81 Закону, а саме: «Добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною […], має право суміжна сільська […] територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад […] області належить до цієї об'єднаної територіальної громади».

Водночас така позиція суду не корелює не лише із Законом, але і з логікою податкового законодавства. Зокрема, в п. 12.3 ст. 12 Податкового кодексу України зазначено, що в межах своїх повноважень рішення про встановлення місцевих податків та зборів приймають ради ОТГ, створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад. Як показує практика Верховного суду, під час розгляду податкових спорів повноваження місцевих органів у податковій галузі розглядають крізь призму ст. 12 Кодексу, тобто враховуючи перспективний план.

Очевидно, цьому питанню необхідно приділити окрему увагу, враховуючи стислі строки завершення реформи децентралізації та обсяги роботи, яку ще потрібно зробити. Адже саме це питання може набути неприємних масштабів у разі застосування адміністративних інструментів завершення об'єднання громад (тобто на розсуд облдержадміністрацій). Можливості такого «імперативного» об'єднання вже висловлювалися.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати