16 квітня 2019, 11:38

На кордоні юрисдикцій: розмежування публічно-­правових та приватно-­правових відносин

Опубліковано в №16 (670)

Антон Монаєнко
Антон Монаєнко д.ю.н., професор, заслужений юрист Украї­ни, член НКР при Верховному Суді

Останнім часом проведення конкурсних процедур щодо закупівлі суб'єктами владних повноважень товарів і послуг, виконання робіт, а також укладання відповідних між ними та суб'єктами господарювання договорів призводить до виникнення юрисдикційних спорів щодо розгляду такої категорії справ у порядку адміністративного чи господарського судочинства.

Зокрема, постають питання про те, яким чином співвідносяться визначення та ознаки адміністративного договору, наведені у п. 14 ч. 1 ст. З КАС України в редакції станом до 14.12.2017 р., та в п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України в чинній редакції? Чи містять правовідносини, які складаються між сторонами договору про організацію перевезень під час його укладення та виконання, ознаки нерівності цих сторін, перебування їх у відносинах влади та підпорядкування? Чи містять правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України? Чи відповідає за своїми ознаками договір про організацію перевезень, укладений за результатом проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, ознакам правового акта відповідно до визначення, наведеного в п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України в чинній редакції.

Згідно з п. 14 ч. 1 ст. 3 КАСУ в редакції від 06.07.2005 р. №2747‑IV, адміністративний договір визначався як дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.

Відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 4 КАСУ в редакції від 03.10.2017 р. №2147‑VIII, адміністративний договір — це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері та укладається на підставі закону для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб'єктами владних повноважень, для делегування публічно-владних управлінських функцій, для перерозподілу або об'єднання бюджетних коштів у визначених законом випадках, а також замість видання індивідуального акта і для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

 

Співвідношення адміністративного та господарського договору

У процесі своєї діяльності суб'єкти владних повноважень можуть здійснювати повноваження через прийняття відповідних адміністративних актів, які породжують певні правові наслідки для осіб, створюють певний юридичний стан та спрямовані на врегулювання суспільних відносин, або шляхом укладання адміністративних договорів, юридична природа яких полягає в тому, що вони є актом застосування адміністративно-правових норм, в результаті чого реалізуються саме публічно-владні управлінські функції цих суб'єктів владних повноважень.

Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування для забезпечення своєї діяльності у сфері господарювання можуть укладати господарські договори за результатами проведення процедури закупівлі. Адміністративний договір є правовим актом суб'єктів владних повноважень або правовим актом за участю суб'єкта владних повноважень, за допомогою якого суб'єкт владних повноважень здійснює свої публічно-владні управлінські функції. Адміністративний договір також може забезпечувати координацію роботи різних суб'єктів владних повноважень, коли виникає потреба в координації такої діяльності.

Відмінність адміністративного договору від господарського, в якому суб'єкт владних повноважень також може бути стороною, полягає в тому, що обов'язковим суб'єктом адміністративного договору є суб'єкт владних повноважень, права та обов'язки якого випливають з публічно-владних управлінських функцій.

До того ж учасники адміністративного договору перебувають у нерівному становищі один до одного, оскільки суб'єкт владних повноважень як сторона в цьому договорі зберігає владні повноваження та водночас несе певні зобов'язання перед іншою стороною договору. На відміну від адміністративного, господарський договір є актом, засно ваним на угоді сторін. Жодна зі сторін господарського договору не має владних повноважень щодо іншої сторони. В господарському договорі обидві сторони мають майнову самостійність, є рівними у порівнянні з адміністративним, між сторонами не виникають відносини влади та підпорядкування. В цьому випадку суб'єкти владних повноважень як сторона в господарському договорі не здійснюють публічно-владних управлінських функцій.

Адміністративний договір має бути укладений в межах компетенції відповідного суб'єкта владних повноважень на підставі та в межах чинного законодавства. Суб'єкти владних повноважень, вступаючи в господарські правовідносини, мають бути наділені господарською компетенцією за законом. Суть адміністративних договорів полягає у задоволенні саме публічних інтересів, потреб (наприклад, договори у сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби, договори про взаємодію), тоді як суть господарських договорів між суб'єктами владних повноважень та господарювання полягає у задоволенні власного інтересу. Предметом адміністративного договору є рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які належать до відповідної публічно-владної управлінської функції.

Поняття адміністративного договору в п. 14 ч. 1 ст. 3 КАСУ в редакції від 06.07.2005 р. №2747‑IV було визначено дещо поверхово та не відображало основної суті й ознак адміністративного договору, які йому притаманні, а також питань, які можуть бути предметом такого договору. Це могло призводити до певної плутанини у визначенні юридичної природи того чи іншого договору, чи підпадає такий договір під ознаки адміністративного договору. Окрім того, адміністративний договір в цій редакції КАСУ визначається як угода, проте не уточнюється, що такий договір укладається виключно в публічно-правовій сфері для задоволення саме публічного інтересу та/чи потреби.

Згідно з визначенням адміністративного договору в редакції КАСУ від 06.07.2005 р. №2747‑IV, договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування пасажирів міг би підпадати під адміністративний договір, оскільки такий договір, на перший погляд, нібито укладений між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом господарювання, має мету задоволення публічних інтересів чи потреб через організацію транспортного обслуговування великої кількості пасажирів, умови такого договору заздалегідь визначені.

Проте поняття адміністративного договору, що міститься в п. 16 ч. 1 ст. 4 КАСУ в редакції від 03.10.2017 р. №2147‑VIII, є більш повним і всеосяжним та чітко окреслює виключне коло питань, які можуть бути предметом саме адміністративного договору. Тобто з прийняттям КАСУ в новій редакції поняття адміністративного договору було значно вдосконалене, а також було чітко визначено, що може бути предметом такого договору.

Розмежування публічно-правових та приватноправових відносин

Відповідаючи на питання про те, чи містять правовідносини, які складаються між сторонами договору про організацію перевезень під час його укладення та виконання, ознаки нерівності цих сторін, перебування їх у відносинах влади та підпорядкування, а також чи містять правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, варто зазначити, що організація перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування не може бути предметом адміністративного договору, хоча однією зі сторін в цьому договорі виступає суб'єкт владних повноважень, проте такий суб'єкт може набути статусу учасника відносин у сфері господарювання лише в момент укладення договору про організацію перевезення пасажирів та під час його виконання.

Відповідно до п. 4, 9, 18 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 р. №1197‑VII, договір про закупівлю — це договір, який укладається між замовником та учасником за результатами проведення процедури закупівлі та передбачає надання послуг, виконання робіт або набуття права власності на товари.

Замовники — це органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50%. До замовників також належать замовники, визначені в п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності».

Переможець процедури закупівлі — це учасник, пропозицію конкурсних торгів або цінову пропозицію якого визнано найбільш економічно вигідною та акцептовано у разі проведення торгів (конкурсних торгів), або учасник, пропозицію якого акцептовано за результатами застосування переговорної процедури закупівлі. Ч. 1 ст. 40 цього Закону встановлено, що договір про закупівлю укладається у письмовій формі відповідно до положень Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, враховуючи особливості, визначені цим Законом.

Тобто замовник закупівлі — суб'єкт владних повноважень — реалізує свою цивільну правосуб'єктність на придбання товарів, робіт і послуг для забезпечення власних потреб (організація перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування), а не публічних потреб чи задоволення публічних інтересів. Актом реалізації відповідного права з боку суб'єкта владних повноважень буде укладання відповідного господарського договору (наприклад, договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування або договір купівлі-продажу товарів, надання послуг тощо), проте реалізувати надане право суб'єкт владних повноважень як замовник може лише через відповідну процедуру, встановлену законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20.07.2006 р. у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначено, що відповідно до прецедентної практики суду, термін «встановленим законом» у ст. 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що «судова гілка влади в демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається Парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках ЄСПЛ дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Наявність у замовника державних закупівель статусу суб'єкта владних повноважень, за відсутності факту здійснення ним публічно-владних управлінських функцій, з яких би випливали права та обов'язки осіб, які становлять зміст договору, не є достатнім для висновку про відповідність такого договору поняттю адміністративного, що закріплено в Кодексі адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017 р., а також після 15.12.2017 р.).

Тому правовідносини, які складаються між сторонами договору — організатором (суб'єктом владних повноважень) та учасниками конкурсу (суб'єкти господарювання) — про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його укладення та виконання, не містять ознак нерівності цих сторін, перебування їх у відносинах влади та підпорядкування.

До адміністративної юрисдикції належать справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює публічно-владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їхні права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Коли суб'єкт владних повноважень визначає правила організації та проведення конкурсних торгів у відповідному правовому акті (наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» від 03.12.2008 р. №1081), то такий суб'єкт реалізує надані йому Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. №794‑VII владні повноваження щодо прийняття правових актів у формі постанов у відповідних сферах та виконує публічно-владні управлінські функції, упорядковуючи публічно-правові відносини з перевезення пасажирів шляхом затвердження певних правил такого перевезення, яких мають додержуватися у процесі проведення конкурсу як замовник, так і учасник конкурсу. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти — постанови й розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Коли суб'єкт владних повноважень оголошує відповідний конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, визначає вимоги та умови до учасників такого конкурсу, надалі приймається рішення конкурсного комітету відповідного суб'єкта владних повноважень з визначення переможця та наказ суб'єкта владних повноважень про введення в дію рішення конкурсного комітету з визначення переможця, то такий суб'єкт владних повноважень також реалізує публічно-владну управлінську функцію в частині організації та проведення конкурсу, визначення вимог та умов до учасників конкурсу, а також переможця для задоволення власних потреб, керуючись та на виконання Закону України «Про автомобільний транспорт» і постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування».

Такі акти суб'єкта владних повноважень можуть підпадати під дію п. 9 ч. 1 ст. 19 КАСУ в редакції від 03.10.2017 р., відповідно до якого юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших осіб. Тому правовідносини, які складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України.

Юридична природа договору перевезення пасажирів

Відповідаючи на останнє питання, чи відповідає за своїми ознаками договір про організацію перевезень, укладений за результатом проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, ознакам правового акта відповідно до визначення, наведеного в п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України в чинній редакції, варто зазначити, що відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 р. №2344‑III, відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських напрямків, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

В зазначеному договорі встановлюються такі дані: перелік маршрутів загального користування, які обслуговуватиме автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (лише для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. Відповідно до ч. 1 ст. 43 цього ж Закону, визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

Помилковим є застосування ст. 19 КАС України в редакції після 15.12.2017 р. та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосовувати виключно формальний критерій — визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень), тоді як визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, через які виник спір.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Тут визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір матиме приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Коли відповідний суб'єкт владних повноважень після оголошення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування укладає договір про організацію перевезень населення з переможцем, таким чином суб'єкт владних повноважень реалізовує свою господарську компетенцію відповідно до Господарського кодексу України. В цьому випадку спір внаслідок укладення та виконання такого господарського договору між суб'єктом владних повноважень та іншою стороною договору — переможцем конкурсу (суб'єктом господарювання) — має вирішуватися вже в порядку господарського судочинства.

Велика Палата Верховного Суду в рішенні від 29.01.2019 р. у справі №819/829/17 (К/9901/42669/18) зазначає, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) є суб'єктом владних повноважень, а спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру належать до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

Така ж правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10.05.2016 р. у справі №826/7230/15, в якій колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати в господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб'єктом владних повноважень, а спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом належать до юрисдикції адміністративних судів.

Тому договір про організацію перевезень, укладений за результатом проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, за своїми ознаками не відповідає ознакам правового акта згідно з визначенням, наведеним у п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України в чинній редакції, а є господарським договором між суб'єктом владних повноважень (організатором конкурсу) та відповідним переможцем конкурсу.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати