15 квітня 2019, 16:46

Адмінсудочинство: в пошуках медіабельності

Опубліковано в №16 (670)

Вероніка Єрохіна
Вероніка Єрохіна «INPRAXI LAW» адвокат

Медіація — це ефективний та екологічний спосіб вирішення спорів для багатьох розвинених країн. Медіацію, в тому числі в судових процесах, стороною яких є суб'єкти владних повноважень, активно застосовують такі країни як США, Великобританія, Нідерланди та Норвегія.

Україна як країна, що розвивається, намагається перейняти успішний досвід розвинених країн у багатьох різних сферах. Це також стосується медіації. Однак існування такого способу врегулювання спору в адміністративному судочинстві викликає багато суперечливих дискусій стосовно можливості її застосування.

Щодо визначення та пріоритетів медіації

Існує багато різних визначень поняття «медіація». Найбільш влучним, на нашу думку, є таке тлумачення: «Медіація — це процедура врегулювання спору за допомогою посередника з метою пошуку рішення, яке задовольнить обидві сторони». Це визначення є найбільш влучним, оскільки містить у собі відповідь на головне питання: «Що ж такого привабливого є у процедурі медіації?». Найбільшою її цінністю є саме те, що за результатами успішної медіації було знайдене таке рішення, яке задовольняє обидві сторони.

Тобто це не досягнення компромісу, коли обидві сторони поступилися чимось для них суттєвим та в результаті залишилися незадоволеними, а пошук того рішення, яке цілком задовольняє інтереси обох сторін, в результаті чого обидві сторони перемогли та залишилися задоволеними. Саме тому успішна та правильно проведена медіація є ефективною, оскільки немає переможених та переможців — обидві сторони задоволені. Очевидно, що в такому випадку сторони повністю зацікавлені у виконанні домовленостей, досягнутих в результаті медіації.

На противагу вищевказаному, за результатами прийнятого судового рішення є «переможець» та «переможений» або взагалі «переможений» та «переможений». Варіант «переможець» та «переможець», як у медіації, фактично відсутній. При цьому на практиці навіть «переможець» майже завжди незадоволений отриманим результатом, вже не говорячи про «переможеного».

На нашу думку, основною причиною цього є те, що судова процедура цілковито формалізована та здійснюється виключно в межах матеріального та процесуального права. Тобто сторона може обрати лише такий спосіб захисту своїх прав, свобод та інтересів, який передбачений законом. При цьому робота з істинними потребами та інтересами не проводиться. Натомість у медіації основними критеріями для прийняття рішення є істинні потреби та інтереси сторін. До того ж відсутні будь-які формальні межі для домовленостей сторін. Головне — це досягнення такого рішення, яке задовольнить обох.

Отже, якщо розглядати медіацію саме в такому контексті, розуміючи всі її беззаперечні переваги, то відповідь на питання про те, чи можлива медіація в адміністративному процесі, буде такою. Країна, яка піклується про своїх громадян, для якої взаємовідносини з громадянами є великою цінністю, очевидно, повинна зробити все необхідне, для того щоб для вирішення спорів, які виникають між суб'єктами владних повноважень та фізичними або юридичними особами, існував реальний та дієвий механізм, за допомогою якого можна вирішити спір, задовольнивши інтереси обох сторін та зберігши їхні взаємовідносини.

Вважаємо, що запровадження інституту медіації в країні, особливо в адміністративному процесі, є значущим кроком на шляху до розвитку взаємовідносин держави та її громадян, для побудови довіри громадян до своєї країни, що має бути пріоритетом у демократичній державі.

Категорії адмінспорів, які можуть вирішуватися за допомогою медіації

Відомі на весь світ медіатори вважають, що майже кожен спір, який виникає між будь-якими суб'єктами, є «медіабельним», тобто може бути вирішений за допомогою процедури медіації. Все залежить лише від компетенції медіатора. Однак навіть у найбільш розвинених країнах медіацію зі стороною, яка є суб'єктом владних повноважень, використовують далеко не в усіх категоріях спорів. Очевидним є те, що зважаючи на специфічність цих відносин, наявність елемента примусу та обов'язковість виконання законодавчо закріплених обов'язків, у деяких випадках жодні поступки органу державної влади є неможливими.

Найбільш поширеними категоріями спорів, які вирішуються за допомогою медіації в інших країнах — це податкові та митні спори. Наприклад, у Нідерландах медіатори є співробітниками податкових органів, повністю незалежними на практиці. Будь-який суд і податковий орган можуть запропонувати сторонам можливість вирішення спорів за допомогою медіації.

В Норвегії будь-які судові спори за участю держави відбуваються відповідно до Закону про медіацію та процесу в цивільних спорах. Податкова служба або Міністерство виступає стороною у справі від імені держави. При цьому медіація є добровільною і може бути припинена в будь-який час. Медіатора обирають сторони. За їхньою письмовою заявою може призначатися медіатор окружного суду.

Якщо розглянути інтереси кожної зі сторін, наприклад, у податковому спорі при певному порушенні господарюючого суб'єкта у виконанні ним своїх податкових зобов'язань (приміром, зі сплати якогось податку у встановленому законодавством розмірі). На перший погляд, інтереси обох сторін є очевидними та протилежними: податковий орган бажає сплати податку, враховуючи пеню, в повному обсязі, а господарюючий суб'єкт бажає його не сплачувати або сплачувати в меншому розмірі. Яка ж зона переговорів може бути в цьому випадку? Як при цьому обидві сторони можуть бути задоволені?

Якщо поглянути на ці відносини більш глибоко, то постає питання про те, якими є основоположні інтереси держави, яка набуває і реалізовує цивільні права та обов'язки через органи державної влади (в тому числі податкові органи)? Чи не одним з найголовніших завдань держави є побудова країни з розвиненою економікою? Яким чином це має реалізовуватися? Чи не є основою розвитку економіки країни саме розвиток бізнесу?

Звісно, не можна повністю звільняти суб'єктів господарювання від сплати податків, оскільки завдяки цьому поповнюється бюджет, а держава отримує можливість реалізовувати покладенні на неї функції та завдання, однак в кожному конкретному випадку варто оцінювати всі обставини в сукупності та знаходити далекоглядне й розумне рішення.

Отже, якщо сплата податку, враховуючи пеню, в якомусь конкретному випадку так негативно вплине на господарюючий суб'єкт, що він збанкрутує та буде змушений припинити ведення підприємницької діяльності, чи сприятиме таке одномоментне виконання цим господарюючим суб'єктом свого обов'язку зі сплати податку виконанню головного завдання держави та розвитку економіки?

Очевидно, що в такому випадку більш далекоглядним рішенням буде проведення медіації та досягнення домовленостей, наприклад, щодо певного графіка погашення наявної заборгованості, для того щоб господарюючий суб'єкт зміг надалі вести підприємницьку діяльність, отримувати прибуток, сплачувати наявний борг та нові податки.

Отже, зона перемовин (спільні інтереси) виявлена. Обидві сторони зацікавлені в тому, щоб суб'єкт господарювання продовжував успішно вести підприємницьку діяльність: господарюючий суб'єкт — для отримання прибутку, податковий орган — для сплати податків та зборів господарюючим суб'єктом. В цьому випадку процедура медіації може бути успішною та ефективною. Саме прийняття таких далекоглядних та розумних рішень, на нашу думку, може досягатися за допомогою медіації в адміністративному судочинстві.

Наступний приклад судового спору з практичної діяльності нашої юридичної фірми, в якому також ефективно було б спробувати застосувати процедуру медіації. Спір виник між органом місцевого самоврядування та господарюючим суб'єктом. Орган місцевого самоврядування, з пропуском встановленого для цього строку та порушенням передбаченого законом порядку, визначив розмір плати за користування земельною ділянкою для суб'єкта господарювання, у якого на цій земельній ділянці був розташований об'єкт нерухомості (належний йому на праві приватної власності), в максимально дозволеному розмірі — 12% від нормативної грошової оцінки цієї ділянки. Суб'єкт господарювання не погоджується з визначеним розміром, оскільки, по‑перше, вважає його не обґрунтованим, а по‑друге, через порушення, допущенні під час його визначення.

Цей судовий спір триває вже кілька років. Обидві сторони несуть великі ресурсні витрати у вигляді часу та грошових коштів на представництво своїх інтересів у судах різних інстанцій. У суб'єкта господарювання залишається невирішеним питання щодо того, якщо все ж таки буде прийняте негативне для нього рішення, чи буде він зобов'язаний сплатити різницю між оплачуваним мінімальним розміром плати за землю (1% від нормативної грошової оцінки цієї ділянки) та максимальним розміром, визначеними органом місцевого самоврядування (12% від нормативної грошової оцінки цієї ділянки), за весь період часу, поки тривав цей судовий спір. При цьому орган місцевого самоврядування протягом усього цього період часу отримує мінімальний розмір плати за землю (1% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки) та ризикує програти цей судовий спір, зважаючи на наявні процедурні порушення.

Отже, обидві сторони вже кілька років перебувають у негативній для обох ситуації, але досі невідомо, як все ж таки вирішиться цей спір адміністративним судом. Якби в цьому випадку була б ефективно застосована процедура медіації, то сторони змогли б побудувати взаємовигідні відносини, визначити реальний та обґрунтований розмір плати за землю, який задовольняв би обох, та не несли б значні витрати часу та коштів на судовий спір.

Щодо медіатора

Від компетенції медіатора залежать загальне (яка категорія спорів може вирішуватися за допомогою медіації) та спеціальне (чи ефективною буде медіація в кожному конкретному випадку). Насправді, медіатор організовує та відповідає саме за процес медіації, а не за його результат. Однак саме від того, як буде проведений процес, залежить, чи буде медіація ефективною, чи зможуть сторони самостійно знайти таке рішення, яке обох задовольнить.

Чи зможе медіатор, використовуючи наявні у нього інструменти, серед яких одним з найголовнішим є мистецтво правильно ставити запитання, виявити дійсні інтереси кожної зі сторін, допомогти сторонам побудувати містки довіри та в результаті домовитися, залежить саме від його професіоналізму. Тому, на нашу думку, варто відповідально підійти до процесу відбору медіаторів, визначивши та законодавчо закріпивши перелік обов'язкових критеріїв, яким вони мають відповідати. Серед них обов'язковою має бути наявність певної спеціальної «медіаторської» освіти. На нашу думку, необхідно розробити спеціалізовану програму навчання, яка поєднувала б у собі психологічну та юридичну спеціальності та тривала кілька років.

При цьому, якщо говорити про медіацію в адміністративному судочинстві та можливість проведення медіації суддями, то ми категорично проти такої можливості. Судді — це спеціалісти у своїй галузі, яка на 100% відмінна від медіації. Вони мають кваліфікацію, необхідну для зовсім інших процесів. Вони звикли оцінювати все з позиції норм матеріального та процесуального права, а медіація не має та не повинна мати таких формальних меж, але має перелік необхідних та кардинально відмінних від суддівських навичок і компетенцій.

Отже, для того щоб медіація, в тому числі в адміністративному процесі, була успішною та ефективною, проводити її мають незалежні й кваліфіковані спеціалісти, які здобули відповідну освіту — медіатори. При цьому, на нашу думку, не можна надавати можливість проведення медіації суддями, в тому числі в адміністративному процесі.

Щодо складності застосування процедури медіації в адміністративних спорах

Труднощі для реалізації процедури медіації в адміністративних спорах полягають в тому, що для того щоб медіація була успішною, мають бути виявлені реальні глибинні потреби саме дійсного носія інтересів. Якщо стороною спору є юридична особа, то носієм дійсних інтересів є власник (засновник, учасник) цієї юридичної особи. Якщо при цьому інтереси юридичної особи у процесі медіації представлятиме якась інша фізична особа, а не власник, то вона вже матиме власні потреби та інтереси, можливо, навіть дуже відмінні від інтересів власника. Очевидно, це може негативно вплинути на процедуру медіації, не надавши їй можливості закінчитися ефективно.

Також це стосується органів державної влади, але з більш складним суб'єктним складом, оскільки дійсним носієм їхніх інтересів є держава, яка набуває і реалізовує свої цивільні права та обов'язки саме через органи державної влади, а представляють органи державної влади її окремі співробітники. Зважаючи на зазначене, дійсний інтерес держави може значно спотворитися у процесі його реалізації.

Виходом із цієї ситуації, на нашу думку, має бути декларування головних цінностей та орієнтирів держави, про які було вказано вище, а також прийняття однозначних і точних рекомендацій для співробітників органів державної влади та місцевого самоврядування щодо їх реалізації.

Окрім того, існує чимало інших перепон для медіації, а саме відсутність законодавчого врегулювання процедури медіації та механізму ефективної підготовки медіаторів, у зв'язку з чим в Україні спостерігається наявність лише окремих кваліфікованих практикуючих спеціалістів, незнання і нерозуміння сутності медіації, відсутність довіри до цієї процедури та ототожнення її з корупцією або, навпаки, її позиціонування як панацеї тощо.

Однак всі ці труднощі є лише напрямком руху та цілями на шляху до розвитку демократичної та правової держави, а відповідь на питання про те, чи можлива медіація в адміністративному судочинстві, на нашу думку, однозначна: не лише можлива, але й необхідна.

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати