04 березня 2015, 13:39

На допомогу вітчизняним банкрутам

Опубліковано в №9(455)

Доктор Юджин Стюарт
Доктор Юджин Стюарт керівник проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС»
Сігітас Цемнолонскіс
Сігітас Цемнолонскіс старший експерт з питань державної допомоги Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС»
Яна Рогінська
Яна Рогінська експерт Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС»

Складне лікування для України, але ще є час


Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!


Закон України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” був прийнятий 01.07.2014.  Державна допомога є по суті поняттям, що переплітається із впливом на конкуренцію та торговими субсидіями, податковими пільгами та іншими формами державних концесій, які надають перевагу окремим компаніям і, таким чином, можуть негативно позначитися на діяльності інших компаній. У сучасну епоху вільної торгівлі ці типи державного втручання в економіку є проблематичними, якщо вони суттєво впливають на торгівлю і конкуренцію. З відкриттям торгівлі та міжнародних позицій країни (зокрема у контексті інтеграції в ЄС та членства у СОТ і Договорі про енергетичне співтовариство) необхідно повністю враховувати міжнародні правила державної підтримки економічної діяльності.

Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» по суті є рамкових законодавчим актом і вимагає прийняття значної кількості підзаконних актів, якими б встановлювались правила-процедури щодо повідомлення та надання згоди на виділення державної допомоги національним регулятором (Антимонопольним комітетом України), а також детальних правил щодо надання державної допомоги окремих категорій, секторів економіки та для окремих цілей.  Відповідно до положень Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС, всі правила надання державної допомоги повинні відповідати правилам ЄС (доволі складним), враховуючи відповідні рішення Європейського суду (англ. European Court of Justice).

Ці правила є більш жорсткими та складними, ніж правила надання субсидій в СОТ, і для України цей процес адаптації є доволі складним.

Необхідно зазначити, що ще є час для імплементації правил ЄС з питань державної допомоги в Україні. Це положення відображено в новому законі про державну допомогу, яким передбачений трирічний перехідний період (до серпня 2017 р.) до моменту початку дії системи державної допомоги в Україні. Крім того, схеми надання державної допомоги в Україні мають додатковий перехідний період до трьох років для повідомлення, аналізу та приведення у відповідність до стандартів ЄС (в разі, якщо такі схеми не будуть відповідати законодавству, коли Закон набере сили). Також нова система контролю за наданням державної допомоги в Україні запропонує переваги в середньостроковій перспективі, тому що:

1. Це допоможе досягнути вищих стандартів управління державними фінансами, включаючи запобігання дуплікації або нецільового використання державних коштів.

2.  Стане одним із інструментів в боротьбі з корупцією в Україні, шляхом припинення надання таємних необґрунтованих субсидій окремим підприємствам.

3. Це допоможе підвищити рівень конкуренції в економіці, шляхом зменшення кількості випадків надання окремим підприємствам штучної конкурентної переваги.

4. Це допоможе забезпечити той факт, що надання підтримки бізнесу (в будь-якій формі) обґрунтоване і допоможе досягти суттєвих позитивних результатів в економіці.

5. Стане одним із внесків у роботу функціонуючої ринкової економіки в Україні, шляхом раціоналізації майбутньої індустріальної модернізації та залучення прямих іноземних інвестицій та правил, що відповідають міжнародним стандартам.

6) Допоможе виконати міжнародні зобов’язання України щодо державної підтримки бізнесу та сектору виробництва.

З іншого боку, навіть у межах наявних строків для імплементації – деякі правила надання державної допомоги ЄС, які повинні будуть застосовуватись в Україні, стануть складним способом лікування для розв’язання деяких проблем в економіці України. Зокрема свобода діяти через заходи державної підтримки щодо підприємств, що перебувають у скрутному становищі (попри те, чи це є державні чи приватні підприємства), буде суттєво скорочена, коли правила ЄС щодо надання державної допомоги підприємствам, що знаходяться в скрутному становищі, будуть імплементовані через прийняття необхідних підзаконних актів в Україні. 

В цій статті ми проаналізували ключові елементи нових (2014 року) правил ЄС щодо надання державної допомоги для відновлення платоспроможності та реструктуризації підприємств, що знаходяться в скрутному становищі. Буде важливим, щоб органи державної влади в Україні прийняли це до уваги доти, доки ще є час для перегляду ситуації в Україні та, в разі необхідності, розробили нові ініціативи для приведення у відповідність правил ведення бізнесу, відповідно до правил ЄС. Як вже зазначалось раніше, є ще час у вигляді перехідного періоду від трьох до шести років.

«Підприємства, що перебувають у скрутному становищі» та розвиток правил надання державної допомоги в ЄС

Допомога на відновлення платоспроможності підприємств є заходом підтримки, без якого підприємство не змогло б «вижити» в коротко- або середньостроковій перспективі. Крім того, використовуються різні індикатори для встановлення такого факту, а саме, якщо хоча б один із цих умов виконується:

  • Коли понад 50% акціонерного капіталу компанії було втрачено через накопичені збитки.
  • Коли підприємство є предметом колективного спору про неплатоспроможність чи задовольняє критерії, відповідно до національного законодавства, щодо неплатоспроможності на вимогу кредиторів.
  • Коли велике підприємство мінімум протягом двох років має борг на частку власного капіталу понад 7.5% та його відношення процентних платежів є нижче 1,0.

Починаючи з 90-х років, ЄС посилив і значно зміцнив правила надання державної допомоги в інтересах конкуренції та вільної торгівлі; необтяжені рішеннями урядів країн членів ЄС щодо надання спеціальної державної допомоги (ad hoc). Особливо це стосується правил надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств, що перебувають у скрутному становищі, які повинні вийти з ринку, дозволивши іншим підприємствам ефективно конкурувати. Водночас комерційні банкрутства мають соціальний аспект (тобто втрата робочих місць, регіональний занепад, та, в деяких випадках, монополізація цих ринків підприємствами, що залишились). Отже, навіть при жорсткій ринковій економіці та правилах конкуренції, все ще може бути місце для державного втручання стосовно «нездорових» підприємств. Проте, на відміну від минулого, коли більшість великих державних підприємств у більшості держав членів ЄС були врятовані хоча б один раз (наприклад, авіалінії, вугільні шахти, сталеливарні заводи тощо), правила, які застосовуються зараз, зфокусовані на обмеженні державного втручання (тільки в якості останнього заходу і тільки один раз), гарантують повернення підприємств, яким була надана підтримка, до фінансової стабільності та детальний нагляд за операціями з відновлення платоспроможності та реструктуризації регулятором (в контексті ЄС цим органом є Європейська Комісія).  

Водночас загальні правила,  на які звернули увагу в цій статті – не застосовуються до фінансового сектору (де ЄС продовжує застосовувати «тимчасові заходи» з 2008 р. для відновлення платоспроможності і реструктуризації банків в ЄС) або до окремо визначених секторів (наприклад, до залізничного транспорту), що є предметом окремих правил. Крім того, новостворене підприємство не може отримувати такий вид державної допомоги протягом трьох років з моменту початку роботи в своїй галузі.

 Правила ЄС щодо відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств, що перебувають у скрутному становищі, та їхнє застосування.

Для того щоб захід державної підтримки підприємства у скрутному становищі становив державну допомогу, повинні виконуватись критерії щодо залучення державних ресурсів, надання вибіркової переваги підприємству, яке отримує таку підтримку, а також щодо наявного або потенційного впливу на конкуренцію та торгівлю. Зазвичай, коли держава втручається для підтримки підприємства, яке перебуває у скрутному становищі, всі ці умови виконуються і, як результат, застосовуються правила ЄС щодо надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств. Проте, якщо держава робить інвестиції за нормальних ринкових умов, такі дії можуть задовольняти так званий тест приватного інвестора, і таким чином, правила державної допомоги не застосовуються. Цей аргумент часто застосовується під час повідомлення про державну допомогу на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємства, але рідко переконує Європейську комісію. Так само, якщо умови списання заборгованості застосовуються за нормальних ринкових умов, це має назву – тест приватного кредитора – і, в такому разі, правила державної допомоги не застосовуються.

Правила ЄС щодо надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію застосовуються у трьох випадках (коли захід є державною допомогою):

Державна допомога відновлення платоспроможності підприємства: Допомога на відновлення платоспроможності підприємств є заходом підтримки, без якого підприємство не змогло б «вижити». Це підтримка для ліквідності підприємства, що надається з метою забезпечення того, що підприємство виконає свої короткострокові зобов’язання. Така допомога забезпечує короткий перепочинок від фінансових проблем фірми (до 6 місяців). Метою надання допомоги на відновлення платоспроможності підприємства є підтримка життєдіяльності фірми під час розроблення плану реструктуризації або ліквідації підприємства. Це є тимчасовою підтримкою підприємства, що перебуває у скрутному становищі. Хоча метою такої допомоги є тільки поліпшення фінансової ситуації на період декількох місяців – в окремих випадках допомога на відновлення платоспроможності також може включати певні термінові структурні заходи.  Допомога на відновлення платоспроможності повинна забезпечити надання необхідного часу для аналізу обставин, які призвели до того, що підприємство опинилось у скрутному становищі, та для розроблення необхідного плану (реструктуризації або ліквідації) для подолання такого становища.

 Державна допомога для реструктуризації підприємства: Метою такої допомоги є  відновлення довгострокової життєздатності бенефіціара на підставі узгодженого та далекосяжного плану реструктуризації (перевіряється європейською Комісією). Допомога на реструктуризацію призначена для забезпечення реорганізації та раціоналізації фірми, діяльності бенефіціара до більш ефективної. Допомога на реструктуризацію зазвичай передбачає не тільки фінансову реструктуризацію у формі капіталовкладення новими або  акціонерами, які вже є, але і списання або зменшення суми боргу кредиторами, а також фізичну реструктуризацію. У випадках, коли надається допомога на реструктуризацію, отримувач такої допомоги повинен надати детальний план реструктуризації. 

 Тимчасова державна допомога на реструктуризацію підприємства: Правилами ЄС також передбачено можливість надання тимчасової допомоги для реструктуризації, яка є доступною тільки для малих та середніх підприємств.  Такий захід покликаний для “спрощення надання державної допомоги для малих та середніх підприємств”. Така допомога може бути надана на коротший термін, ніж основна допомога для реструктуризації підприємства та може бути надана тільки у формі позик або гарантій для позик. Отримувач тимчасової допомоги на реструктуризацію також повинен надати план реструктуризації, проте у спрощеній версії.  Впровадження такої нової категорії допомоги з липня 2014 р. має на меті подолати прогалину між допомогою на відновлення платоспроможності (строком максимум у 6 місяців) та більш складною допомогою на реструктуризацію у випадках, коли отримувачем є мале або середнє підприємство.

На цій концептуальній основі, правила застосовуються таким чином.

Передусім основним правилом є те, що всі заходи допомоги мають бути повідомлені в Європейську Комісію. Як регулятор Комісія буде вирішувати чи може бути захід підтримки погоджений – наприклад, звільнений від обов’язку повідомлення, відповідно до положень Договору про функціонування ЄС (ДФЄС), з посиланням на те, яким чином захід з відновлення платоспроможності або реструктуризації підприємства полегшить розвиток певних видів економічної діяльності або певних сфер економіки.

При проведенні оцінки чи повідомлена допомога може бути визнана сумісною з внутрішнім ринком – Комісія має брати до уваги, чи виконується кожен з таких критеріїв:

(a) Чи є внесок у визначену мету спільного інтересу? Захід державної допомоги повинен мати за мету спільний інтерес. Попередження виходу підприємства з ринку не має на меті спільний інтерес. Така допомога повинна мати на меті «попередження соціальних труднощів або відновлення прогалин ринку, шляхом відновлення довгострокової життєдіяльності підприємства». Прикладом може бути високий рівень безробіття у певному регіоні, порушення процесу надання важливої суспільної послуги, коли це може призвести до втрати важливих знань або досвіду. Допомога також буде вважатись такою, що має суспільний інтерес, якщо вона допоможе виправити негативну ситуацію, яка б мала місце без допомоги.

(b) Чи є необхідність державного втручання? Це означає, що захід державної допомоги повинен принести таке поліпшення ситуації, яке б не мало місця на ринку без нього.

(c) Чи захід державної допомоги є доцільним та пропорційним? Держави-члени при наданні допомоги на відновлення платоспроможності або реструктуризацію підприємства повинні продемонструвати, що така допомога сприяє досягненню поставлених цілей у спосіб, що найменше спотворює конкуренцію та не має наслідком надмірну компенсацію. Це також означає, що державна допомога на реструктуризацію має бути обмежена до розміру, необхідного для утримання підприємства «на плаву» протягом 6-ти місяців. Крім того, інтенсивність допомоги на реструктуризацію повинна бути обмежена до мінімуму, необхідного для проведення реструктуризації, у світлі наявних фінансових ресурсів фірми, її акціонерів і бізнес-груп, до якої воно належить. Також має бути забезпечений особистий вклад підприємства у реструктуризацію.

 (d) Чи має захід державної допомоги стимулюючий ефект? Необхідно показати, що за відсутності допомоги підприємство-бенефіціар було б реструктуризоване, продане або ліквідоване, що не призвело б до досягнення спільного інтересу.

(e) Чи захід розроблений так, щоб уникнути негативного впливу на конкуренцію та торгівлю між державам членами ЄС? Негативні впливи допомоги мають бути обмежені  так, щоб загальний баланс і вплив державної допомоги був позитивний. Допомога на відновлення платоспроможності, реструктуризацію підприємства та тимчасова підтримка на реструктуризацію повинна надаватись відносно тільки однієї операції  з реструктуризації. Це називається принципом «один раз – останній раз». Закладена ідея такого принципу полягає в тому, що втручання для відновлення платоспроможності або реструктуризації не відповідали б спільному інтересу ЄС, якби було доведено, що попередньо надана державна допомога не досягла поставлених цілей.

 (f) Чи захід державної допомоги є прозорим? Держави-члени, Європейська комісія, економічні оператори та громадськість повинні мати простий доступ до всіх відповідних актів та інформації про надану допомогу.

Якщо хоча б один із перерахованих вище критеріїв не дотримано – допомога не буде вважатись сумісною із внутрішнім ринком і, таким чином, є забороненою.

Державна допомога для комерційної реструктуризації

Тоді  як державна допомога на відновлення платоспроможності є короткостроковою (спрямована на подальше залучення плану реструктуризації), державна допомога на реструктуризацію викликає особливе занепокоєння з точки зору конкуренції. 

З практичного погляду державна допомога на реструктуризацію підприємств передбачає довгострокові позики, схеми рекапіталізації, списання боргів або поєднання таких заходів. Реструктуризація передбачатиме фінансову реорганізацію капіталу підприємства та бізнес-реорганізацію його діяльності. Відповідно до нових правил надання державної допомоги в ЄС, загальним принципом надання державної допомоги на реструктуризацію є те, що така допомога може надаватись тільки за умови, що позитивні наслідки її надання будуть більшими, ніж негативні. Отже, дозвіл Європейської комісії зазвичай надається тільки за дотримання таких умов:

  • план реструктуризації повинен бути реалізований так, щоб відновити  довгострокову життєздатність фірми у розумні терміни;
  • компенсаційні заходи повинні бути прийняті для попередження або мінімізації ризику спотворення конкуренції (зменшення обсягу виробництва або присутності на ринку тощо);
  • допомога має бути обмежена мінімально до того, що необхідно;
  • спеціальні умови можуть бути частиною дозволу Комісії щодо надання допомоги;
  • Комісія повинна мати змогу перевіряти процес виконання плану реструктуризації, шляхом надання регулярних звітів державами – членами ЄС.

Умови надання згоди на допомогу на реструктуризацію є менш суворими, коли така допомога надається малим підприємствам, оскільки така допомога має менший вплив на конкуренцію, ніж якби вона надавалась середнім або великим підприємствам.

 

ДВА ПРИКЛАДИ З ІТАЛІЇ

Тоді як важливі зміни були внесені до законодавства ЄС щодо надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств, жорсткі правила існували і до того та зміцнювались протягом останніх двадцяти-тридцяти років. Отже, загальний спосіб застосування правил державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств може бути проілюстрований справами, які мали місце до запровадження нових правил. Нижче наводимо два такі приклади.

 Допомога на відновлення платоспроможності підприємства Sandretto Industrie srl – незаконно довго тривала.

У січні 2007 р. Комісія схвалила надання допомоги на відновлення платоспроможності у розмірі 5 млн євро у формі поручительства на двох кредитних лініях «Sandretto». Підприємство розташоване у місті Турін і було засновано в 1947 р. під ім'ям Fratelli і займалось виробництвом ливарних машин для термопластів. У 2007 р. підприємство мало обіг у 30 млн євро та 340 працівників. Комісія схвалила державну допомогу в січні 2007 р. на підставі серйозних соціальних труднощів, які мала компанія. Допомога була обмежена строком у 6 місяців. Італійська влада не подала ні документи про підтвердження, що допомога була припинена після шести місяців, ні план реструктуризації або ліквідації  «Sandretto» – Комісія відкрила процедуру розслідування в червні 2008 р. Зрештою після закінчення встановлених 6 місяців вимагалось виконання поручительства, у результаті чого «Sandretto» має 5 мільйонів євро боргу перед державою.

Коментуючи цю справу, Комісар ЄС з питань конкуренції Неелі Кроес зазначила:

«За визначенням, допомога на відновлення платоспроможності може лише бути спрямована на підтримання діючої фірми, яка має фінансові труднощі на час, необхідний для розробки плану реструктуризації або ліквідації. Коли захід виходить за межі встановлених шести місяців, у нас є обовязок проводити розслідування для гарантування того, що конкуренти фірми, яка має фінансові труднощі, не втратять бізнес або навіть збанкрутують через несправедливі та невиправдані субсидії».

Комісія дійшла висновку, що захід із допомоги на відновлення платоспроможності у 5 млн євро, оскільки він був продовжений після 24.08.2008 і надав привілеї «Sandretto», доки не припинилась уся її діяльність 29.06.2009, є зловживанням допомогою, яке не може вважатися сумісним із спільним ринком, та повинно бути повернене Італії від одержувача - компанії «Sandretto Industrie srl».

 

Вливання капіталу в наземних операторів аеропорту міста Мілан є незаконною державною допомогою на відновлення платоспроможності та реструктуризацію

У грудні 2012 р. Європейська комісія прийняла рішення у справі проти італійського наземного оператора SEA Handling в аеропорту Мілан щодо залучення незаконної державної допомоги підприємству, яке перебуває у скрутному становищі, та постановила повернути  360 млн евро.

Комісія дійшла висновку, що державна допомога в 360 млн евро у формі капіталовкладень  між 2002 та 2010 рр. SEA, державним оператором аеропорту Milan Malpensa та Milan Linate, в своє підприємство SEA Handling – наземний оператор в аеропортах, була несумісною з правилами надання державної допомоги ЄС. Під час розслідування Комісія з’ясувала, що  державна підтримка надавала негативну економічну перевагу підприємству  SEA Handling, якої не мали його конкуренти. Розслідування Комісії також показало, що підприємство не отримало б такої допомоги за ринкових умов у 2002-2010 рр. та жоден приватний інвестор не зробив би таких капіталовливань за нормальних ринкових умов. Отже, капіталовкладення в підприємство SEA Handling створило негативну перевагу порівняно з його конкурентами і становило державну допомогу відповідно до правил ЄС.

Щодо можливої сумісності капіталовкладень із правилами надання державної допомоги ЄС, у рішенні комісії зазначено, що оскільки SEA Handling було у скрутному фінансовому становищі, підприємство могло б законно отримати державну допомогу, відповідно до Настанов Комісії щодо допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств. Проте капіталовкладення не відповідало таким критеріям. Крім того, бізнес-план SEA Handling не показав, на основі надійних припущень, що:

  • компанія могла стати платоспроможною та діяти без постійної державної підтримки.
  • SEA Handling також зробила б внесок у вартість реструктуризації.
  • Приймались би компенсаційні заходи для мінімізації спотворення конкуренції, спричинені отриманою державною підтримкою.

Відповідно, від Італії також вимагалось забезпечити повернення від підприємства SEA Handling отриманої державної допомоги з відсотками.

Наслідки для України

Хоча правила надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств, відповідно до Закону «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», все ще не були розроблені, вони повинні будуть відповідати тим стандартам ЄС, які були викладені вище, згідно з положеннями Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Отже, постійна підтримка нежиттєздатних підприємств не буде можливою в майбутньому, складні рішення мають бути прийняті стосовно майбутнього підприємств, які перебувать у скрутному становищі, а також Антимонопольний комітет України як державний регулятор, згідно з Законом, повинен буде забезпечити той факт, що підприємства, які отримують підтримку, дійсно мають шанс відновити свою платоспроможність.

Більшість країн, які відкрили свої ринки для торгівлі з ЄС, повинні були усвідомили той факт, що навіть, якщо вони хотіли та могли собі дозволити, вільна торгівля та умови ринку означали, що свобода відновлювати платоспроможність підприємств, що перебувають у скрутному становищі, не може тривати відповідно до національного контексту.

Україна повинна серйозно поставитись до правил ЄС про надання державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію підприємств у  найближчі роки. З наявним часом для вивчення цих правил є час для вивчення детальних правил, запровадження принципу надання допомоги один раз – останній раз  і заходів, які необхідно ввести в дію, щоб цілеспрямовано вирішити деякі з найдавніших успадкованих економічних проблем у країні.

Підписуйтесь на "Юридичну Газету" в FacebookTwitterTelegramLinkedin та YouTube.


0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати