Керуючий партнер «ECOVIS Бондар та Бондар» Олег Бондар поділився з «Юридичною Газетою» власними поглядами щодо перспектив «відкриття неба» між Україною та ЄС і розповів про проблеми регулювання авіаційної галузі України та роботу юристів у цій сфері.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
– Пане Олеже, авіаційне право, здається – дуже вузький сегмент. Чи цікаво Вам працювати у цій сфері?
– На мій погляд, немає в юриспруденції нецікавих галузей. Тим більше цього не можна сказати про авіаційне право. Авіація – це галузь з дуже високим ступенем державного регулювання, що передбачає постійні контакти між суб’єктами та регулятором. Зважаючи на сьогоднішній стан державних інститутів та якість їх управлінського впливу, конфлікти неминучі. А отже, це нескінченне поле для докладення різноманітних юридичних талантів. Чи то в суді, чи в Антимонопольному комітеті, чи при створенні нових авіаційних правил та законів або податковому плануванні. Виклики та завдання, які сьогодні стоять перед юристами, що практикують в авіаційному праві, дають змогу для розкриття будь-якого творчого потенціалу.
Загальне зростання бізнес-активності зумовлює й збільшення обсягу юридичної роботи. З іншого боку, коли бачиш, як з’являються і зростають конкуренти, працювати стає ще цікавіше.
– Якщо ми вже заговорили про державне втручання, розкажіть, будь ласка, про тенденції та проблеми правового регулювання авіаційного ринку України.
– Правові норми – це лише інструментарій, яким користується держава для досягнення своїх цілей при регулюванні певного ринку. Основна проблема в авіації полягає у тому, що держава не має послідовного системного бачення, як цей ринок регулювати.
Чи прораховує регулятор наслідки своїх рішень на якусь перспективу більшу, ніж рік з дня формування чергового уряду чи призначення окремого міністра? Чи бачить, якою буде Україна на авіаційній мапі через 5, 10 років? Перетвориться на кінцевий пункт, звідки є рейси лише в аеропорти двох сусідніх країн? Чи зможе скористатися своїм транзитним потенціалом і вибудувати потужний хаб, як це послідовно роблять Туреччина, Польща і останнім часом навіть Білорусь? Чи потрібно Україні внутрішнє сполучення і хто буде його розвивати? Турецькі чи європейські лоукости? Чи потрібно заохочувати розвиток регіональних аеропортів або відкрити їх для доступу незалежних провайдерів послуг? Як балансувати розподіл витрат на авіацію між усіма стейкхолдерами, не допускаючи їх дискримінації за формою власності або корпоративною структурою?
Можу із впевненістю сказати, що на сьогодні у держави немає ефективної стратегії розвитку авіаційної галузі. Останнім часом створено кілька «програмних документів», які націлені на визначення державної політики у цій сфері: «Концепція розвитку аеропортів», «Стратегічний план розвитку авіації»… Проте всі ці документи не дають відповіді на основні проблеми галузі, а анонсована майже рік тому «Транспортна стратегія України» ще й досі не розроблена.
– Одним з пріоритетів України у сфері євроінтеграції є підписання Угоди про спільний авіаційний простір між Україною та ЄС – створення так званого «відкритого неба». Якими на сьогодні є перспективи України в цьому напрямку?
– Ще у 2013 р. Україна парафувала Угоду про створення «відкритого неба» з країнами ЄС, яка й досі очікує на підписання. Цей документ передбачає прийняття Україною законодавства ЄС у сфері цивільної авіації, в т. ч. стосовно організації повітряного руху, безпеки польотів, захисту прав пасажирів, відповідальності авіаперевізників, захисту навколишнього середовища, конкуренції тощо. Безумовно, це великий плюс. Основні акти європейського авіаційного законодавства були розроблені 15–20 років тому, і вже склалася значна практика їх застосування. Передбачені у них принципи повинні закласти основу нашого авіаційного законодавства. Вони могли б стерти багато «сірих зон», у яких працюють українські авіаперевізники. Насправді нашому регулятору ніщо не заважає вже сьогодні займатися імплементацією європейських норм в українське законодавство. Яким чином ці норми можуть бути перенесені в національне правове поле – питання суто технічне.
Що ще ця Угода повинна дати Україні? Створення вільного ринку з країнами Євросоюзу. Тобто авіаперевізники України користуватимуться комерційними правами при здійсненні перевезень з України до країн ЄС та між будь-якими державами-членами за умови, що політ є частиною перевезення, яке обслуговує пункт в Україні. У свою чергу, і будь-яка авіакомпанія з країни ЄС без обмежень може зайти на український ринок.
На перший погляд, українським авіаперевізникам це більш вигідно, ніж європейським. Ринок України та Європейського Союзу в цьому контексті складно порівнювати. Разом з тим, Угода надає різний обсяг прав українським та європейським авіаперевізникам, і баланс, на жаль, не на користь наших авіакомпаній. Так, українські авіаперевізники не отримали восьмої свободи – не можуть здійснювати перевезення всередині ЄС, п’ятої свободи – не можуть здійснювати перевезення з території ЄС до третіх пунктів. Є й інші обмеження.
Варто відзначити, що зазвичай угоди про повітряне сполучення будуються на принципах взаємності. Такої нерівності прав, як в Угоді про САП, немає в жодній з укладених до цього угод, в т. ч. з європейськими країнами. Якщо ж взяти при цьому до уваги загальний стан української економіки, лімітований доступ до фінансування, валютні коливання, непомірне корупційне навантаження на бізнес та відсутність чітких правил, стає зрозуміло, що національні перевізники не знаходяться в рівних умовах з європейськими.
– Який же вихід? Закрити ринок і нікого не впускати, створюючи тепличні умови для національних перевізників?
– Звичайно, ні. Здорова конкуренція – це головна запорука розвитку. Вже і сьогодні на нашому ринку присутні іноземні бюджетні й класичні перевізники, анонсується прихід нових лоукостів. Отже, монопольний ринок в авіації – це міф. Насправді українська авіаційна галузь вже давно знаходиться в жорсткій конкуренції зі своїми сусідами.
Завдяки географічному розташуванню наша країна має великий (однак і досі нереалізований) транзитний потенціал. Українські авіаперевізники та аеропорти створюють спільний продукт – сполучення через Україну, і відтак конкурують за пасажиропотоки з найближчими європейськими та турецькими хабами. І саме тут точиться основна конкурентна боротьба. При цьому опоненти не обмежують себе у засобах, вдаючись до агресивної підтримки з боку власних авіаційних влад. Наприклад, отримати слоти в аеропортах Стамбула українському авіаперевізнику дуже непросто. Так само, як і в основних європейських аеропортах, де відкрито віддають перевагу місцевим авіакомпаніям. І в країнах ЄС, і, до речі, в Туреччині, і в більшості інших авіаційних держав встановлені обмеження на інвестиції іноземних резидентів у авіаційні підприємства. Попри всі тенденції до лібералізації ринків, прикладів зваженого протекціонізму в авіації безліч як в Європі, так і в Північній Америці.
Натомість Україна є однією з небагатьох країн, де іноземний авіаперевізник може вільно зайти на національний ринок без будь-яких обмежень, створити дочірню компанію і отримати права на використання маршрутів. А часто-густо ми навіть є свідками, як українські можновладці прямо адвокатують інтереси іноземних авіакомпаній, домагаючись для них кращих умов доступу на українські ринки. Але ж якщо держава не надає підтримки українським аеропортам та перевізникам, вона, принаймні, не повинна сприяти конкурентам! Хоча я переконаний, що держава повинна обирати та впроваджувати такі стратегії, які направлені, в першу чергу, на розвиток саме українських авіаперевізників та аеропортів. Такою стратегією, безперечно, може бути створення хабу на базі аеропорту Бориспіль.
Розвиток транзитного потенціалу як стратегічна мета авіаційної галузі закладений і в рішенні Ради нацбезпеки, яке прийняте ще у 2015 р. Ця концепція дозволяє вдало поєднати зусилля як приватних авіаперевізників, так і державних аеропортів, але її імплементація потребує системного підходу до регуляторних рішень. Наприклад, якщо повернутися до Угоди про спільний авіаційний простір між Україною і ЄС, то її підписання й реалізація мають певним чином співвідноситися з відкриттям ринків на Сході. Міжнародні договори про повітряне сполучення з країнами Середньої Азії та Близького Сходу традиційно містять найбільше обмежень – і щодо кількості перевізників, і щодо частот і пунктів сполучення. Але ж маючи лібералізоване сполучення лише на Заході і закриті чи обмежені ринки на Сході, побудувати сталі транзитні потоки вочевидь неможливо. Щоб реалізувати стратегію транзитної держави, процес «відкриття неба» у західному напрямку має супроводжуватись аналогічним процесом на Сході.
– Розкажіть про антимонопольне регулювання ринку авіаперевезень.
– Колеги жартують, що останнім часом Антимонопольний комітет України став більшим регулятором для авіаційного ринку, аніж Міністерство інфраструктури та Державна авіаційна служба разом. Справді, активність Комітету в авіаційній галузі вражає.
Традиційно аеропорти – природні монополісти на ринку наземного обслуговування. На них же покладається адміністративна функція з регулювання і координування доступу інших провайдерів послуг і авіакомпаній до наземного обслуговування. Таке поєднання функцій управління інфраструктурою (тобто фактично допуску на ринок) та діяльності на цьому ринку створює передумови для зловживань з боку аеропортів своїм становищем і, природно, має бути об’єктом постійної уваги з боку Антимонопольного комітету.
Рішення проблеми – у розробці правил допуску на ринок наземного обслуговування, в яких будуть передбачені основні засади та механізми його регулювання. Зокрема, має бути передбачена умова юридичного «анбандлінгу» (розподілу) діяльності аеропортів на управління інфраструктурою та наземне обслуговування. За приклад тут може слугувати директива ЄС 96/97, яка регламентує питання доступу до ринку послуг з наземного обслуговування, або аналогічні норми, що вже впроваджені в сфері енергетики (Третій енергопакет). Ступінь такого відокремлення має залежати від обсягу пасажиропотоку, що його генерує аеропорт.
Взагалі сьогодні поширена концепція, за якою аеропорт усю немонополістичну авіаційну діяльність повинен передати незалежним провайдерам, залишивши за собою надання суто інфраструктурних аеропортових послуг, що, як правило, перебувають у стані природної монополії, та неавіаційну діяльність – управління площами терміналу, їх надання для організації неавіаційних бізнесів (ресторани, д’юті фрі, супутні послуги).
– Скажіть, будь ласка, які фактори впливають на формування вартості авіаперевезень? Чому в Україні немає дешевих квитків?
– Авіаційні перевезення – діяльність з низькою рентабельністю. Отже, квиток, який ви купуєте, це майже back-to-back складова витрат авіаперевізника. У складі таких витрат аеропортові послуги, наприклад, займають 15–20%, заправка авіаційним пальним – 20–30%. Вартість послуг з наземного обслуговування та заправки літаків в Україні одна з найвищих серед європейських аеропортів. В Одесі, Харкові, інших регіональних аеропортах вартість заправки літака може бути, наприклад, на 30% вища, ніж у сусідній Польщі. У деяких українських аеропортах рівень рентабельності певних аеропортових послуг сягає сотні відсотків. Через відсутність прозорих правил доступу на цей ринок кількість провайдерів таких послуг обмежена, що призводить до необґрунтованого збільшення цін на них, а відтак і до подорожчання авіаперевезень.
Досвід тих лоукостів, що є або були на ринку України (Wizz Air, Pegasus, FlyDubai), це підтверджує. Сказати, що їх тарифи, які застосовуються на українському ринку, разюче відрізняються від тарифів інших перевізників, що оперують в Україні, буде перебільшенням.
Звичайна практика, коли лоукости компенсують низькі тарифи знижками або субсидіями від аеропортів чи участю у їх доходах. Українські державні та комунальні аеропорти не можуть надавати ані знижки, ані субсидії, ані право на участь у їх доходах.
По-перше, при підготовці до Євро-2012 вони зробили значні інвестиції в будівництво терміналів і придбання технологічного обладнання. Поширена думка, що за відомою українською традицією ці інвестиції були завищені у порівнянні з ринковими цінами. Як наслідок, аеропорти отримали основні фонди за дуже високою вартістю, і вона переноситься на вартість послуг. Отже, знижки, які зазвичай отримують лоукости, для наших аеропортів можуть виходити за межі собівартості.
По-друге, у державних та комунальних аеропортів немає ефективного правового механізму, як надати лоукостам субсидію чи право участі у доходах. Саме тому, наприклад, бюджетному перевізнику простіше домовитися виконувати рейси до/з Жулян, де є приватний термінал та провайдер аеропортових послуг, аніж у Бориспіль чи до інших державних чи комунальних аеропортів. Разом з тим, приватний аеропорт ніхто не змусить працювати на збиток, і те, що Жуляни відмовились обслуговувати «РайанЕйр», на мій погляд, яскраве тому підтвердження.
– Судячи з численних коментарів та інтерв’ю, з приходом нового лоукоста пов’язують очікування значних змін на авіаційному ринку. На що варто сподіватися?
– Посилення авіаційного сполучення – це, звичайно, добре: більше пунктів, нижчі тарифи, зручніші стиковки. Але сьогодні в Україні вже оперують понад десяток лоукост-компаній, які забезпечують значно більший обсяг перевезень і мають наміри його розширювати. Новим перевізником було анонсовано 15 рейсів на тиждень з Києва, починаючи з жовтня 2017 р., тоді як аеропорт Бориспіль за добу обслуговує близько 60 рейсів. Отже, я не певен, що в найближчій перспективі пересічний пасажир або ринок в цілому відчують якісь суттєві зміни.
Чому дійсно можна повчитись у нового перевізника, так це вмінню лобіювати свої інтереси. Таке враження, що останнім часом майже вся команда міністерства працює на те, щоб забезпечити умови для цього лоукоста. Впевнено можу сказати, що ще ніколи прихід нової іноземної компанії не зустрічався з такою помпою.
– Які останні законодавчі ініціативи регулятора у сфері авіації?
– Є декілька проектів, представлених Державіаслужбою, які жваво обговорює авіаційна спільнота.
Так, нещодавно був розроблений проект закону «Про ліцензування діяльності авіаційних перевізників», яким передбачалося запровадження в Україні принципів, зазначених у європейському законодавстві, зокрема в регламенті (ЕC) №1008/2008 Європейського парламенту та Ради від 24.09.2008 про загальні правила здійснення авіаперевезень у межах Співтовариства. На жаль, ця спроба була не дуже вдалою, оскільки наштовхнулася на велику кількість критики і дійсно правильних зауважень. Скажімо, регулятор значно розширив перелік підстав для позбавлення ліцензії – майже до 10 проти 2, що передбачені в регламенті. Він вимагав від перевізників подавати значний обсяг інформації та документів, частина з яких є у відкритому доступі, частина взагалі не існує, а інші, зважаючи на складність та обсяг, регулятор фактично буде не в змові адекватно опрацювати. Разом з тим, сам факт, що такий документ розроблено, причому на рівні закону, вже є позитивним знаком.
Великий резонанс викликав і підготований Державіаслужбою проект авіаційних правил, що регламентують умови доступу на ринок аеропортових послуг. Цей документ сьогодні знаходиться на реєстрації в Мінюсті. Порівняно з першою редакцією він зазнав багатьох змін, оскільки з’являлося чимало спірних пропозицій з боку аеропортів, хендлерів і перевізників. На жаль, у цьому питанні їм поки що не вдалося вибудувати якесь спільне бачення.
Серед основних претензій: розроблені правила не відповідають тематичній директиві ЄС №96/67, передбачають однакове регулювання для великих і малих аеропортів, не містять дієвого механізму аеропортового «анбандлінгу», що був би запорукою від антиконкурентної поведінки, а також механізму для балансування інтересів основних користувачів аеропорту. Наразі ринок перебуває в очікуванні рішення Мінюсту: чи зможе Державіаслужба наполягти на своїх правилах, чи буде змушена шукати компроміс і приводити підготований нею документ у відповідність з європейськими вимогами.
Ще одна новація – проект «Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній». Його поява – це помилка з боку регулятора. Прийняття такого порядку в 2014 р. спровокувало колапс на ринку. Через низку судових спорів між авіаперевізниками і, власне, конфлікт щодо повноважень між Державіаслужбою та міністерством регулятор майже рік не видавав нові призначення на міжнародні маршрути. Лише в середині 2015 р. було знайдено компроміс та введено в дію чинний нині порядок.
До основних переваг існуючого порядку слід віднести те, що він містить строки та процедуру для всіх значущих дій регулятора, а критерії, за якими приймається рішення про надання прав, прозорі, мають кількісну оцінку і є об’єктивною характеристикою стану авіаперевізника, його готовності та здатності експлуатувати повітряні лінії. І сьогодні цей порядок довів свою ефективність – немає колишніх скандалів, судових баталій, розподіл частот перетворився на технічний процес.
Що пропонує на заміну Державіаслужба? 6 нових критеріїв для надання прав, які є відверто дискримінаційними по відношенню до існуючих авіаперевізників, відсутність чітких підстав для анулювання чи обмеження прав, дуже спірні процедурні правила, які через їх нечіткість ставлять під загрозу об’єктивність рішень регулятора. Отже, попереду варто очікувати багато раундів напружених дискусій.
– Як Ви вважаєте, які ще питання потребують уваги регулятора найближчим часом?
– Насправді у проекті Угоди про САП вже є перелік нормативних документів авіаційної галузі, які повинна імплементувати Україна. На мій погляд, серед питань, що потребують найскорішого врегулювання – перегляд методики тарифоутворення на аеропортові послуги, прийняття нових правил повітряних перевезень, запровадження регулювання діяльності дистрибутивних систем. Треба вирішити, нарешті, на рівні закону питання державних авіаційних зборів, спростити порядок надання в оренду приміщень аеропортів для здійснення неавіаційної діяльності. Це лише перші кроки, щоб збалансувати галузь та закласти основу для її сталого розвитку. І я певен, що в цьому зацікавлені як власне український ринок, так і іноземні авіакомпанії, які приходять на нього.