Однією з найбільш гучних подій сфери охорони здоров’я України 2015 р. було запровадження механізму міжнародних закупівель лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації. Експертною думкою щодо цього питання з «Юридичною Газетою» поділилися провідні юристи у сфері фармацевтичної регуляторики та державних закупівель – партнер ЮК «Правовий Альянс» Дмитро Алешко і старший юрист компанії Олександр Бондар.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
- Кінець 2015 р. та 2016 р. відзначились важливим напрямком реформування сфери охорони здоров’я – запровадженням централізованих закупівель лікарських засобів через міжнародні спеціалізовані організації. На той час Міністр охорони здоров’я України Олександр Квіташвілі під час свого виступу стосовно результатів діяльності Міністерства за 2015 р. відзначив, що механізм здійснення державних закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій є головною новацією в системі закупівель, яку вдалося здійснити у 2015 р. Як Ви можете прокоментувати процес впровадження нового механізму закупівель?
- Дмитро Алешко: Процедура впровадження механізму міжнародних закупівель лікарських засобів і медичних виробів із залученням міжнародних спеціалізованих організацій, що здійснюють закупівлі, була нелегкою. Юристи «Правового Альянсу» від самого початку роботи над підготовкою нормативно-правових актів були запрошені до співпраці у цьому процесі. Наша команда зробила вагомий інтелектуальний внесок у підготовку проектів більшості підзаконних актів, прийнятих на виконання Закону України від 19.03.2015 р. №269-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення своєчасного доступу пацієнтів до необхідних лікарських засобів та медичних виробів шляхом здійснення державних закупівель із залученням спеціалізованих організацій, які здійснюють закупівлі» (далі – Закон №269-VIII).
Нагадаю, що Закон України №269-VIII, який став законодавчою основою для реалізації зазначеного механізму, був прийнятий ще на початку 2015 р., а відповідні контракти з міжнародними спеціалізованими організаціями Міністерству охорони здоров’я України вдалося підписати лише в кінці 2015 р. Проте навіть після підписання контрактів зі спеціалізованими організаціями продовжувалася робота над розробкою та прийняттям відповідних підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення виконання вищезазначеного закону. Так, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України №1153 «Про затвердження Порядку ввезення, постачання і цільового використання лікарських засобів, медичних виробів, що звільняються від оподаткування податком на додану вартість» була прийнята лише 02.12.2015 р. При цьому постанова регулює, зокрема, процедуру отримання довідок у Міністерстві охорони здоров’я, що є підставою для звільнення від оподаткування ПДВ операцій з ввезення та постачання лікарських засобів і медичних виробів у межах міжнародних закупівель. Тобто прийняття зазначеної постанови було вкрай важливим для забезпечення реалізації механізму таких закупівель і досягнення поставлених цілей.
- Чому, на Вашу думку, процес впровадження механізму закупівель через міжнародні спеціалізовані організації так затягнувся?
- Олександр Бондар: Зрозуміло, що будь-яким новаціям, як правило, передує певне несприйняття. А коли мова йде про механізми державних закупівель, які не змінювалися роками, то таке несприйняття лише підсилюється. Звичайно, що декого такі старі методи закупівель могли повністю влаштовувати. Тому, на мою думку, не дивно, що під час впровадження механізму централізованих закупівель лікарських засобів та медичних виробів із залученням міжнародних спеціалізованих організацій могли зіштовхнутися з низкою складнощів, а саме: сильним лобі з боку певних груп старої системи закупівель, протистоянням у Верховній Раді України у процесі прийняття відповідних законів, різноманітними проблемами під час погодження проектів нормативних актів з органами виконавчої влади, недостатньою готовністю посадовців різних рівнів брати на себе відповідальність за прийняття рішень щодо реалізації такого механізму закупівель тощо. Варто зазначити, що все це відбувалося на фоні потужного інформаційного супротиву новому механізму закупівель у засобах масової інформації.
Незважаючи на всі складнощі та скептицизм щодо нового механізму закупівель, завдяки великій кількості затрачених зусиль все ж таки вдалося запустити механізм закупівель ще у 2015 р.
- Які на сьогодні маємо результати роботи оновленого механізму закупівель ліків? Чи можна вже підбити певні підсумки?
- О. Б.: Звісно, що компетентно про результати закупівель може звітувати лише Міністерство охорони здоров’я. Однак дані, доступні у відкритих джерелах, свідчать про те, що закупівлі лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні спеціалізовані організації, як тимчасовий механізм, продемонстрували свою ефективність (попри деякі недоліки), з огляду на значну економію бюджетних коштів.
Так, згідно з даними, доступними на сайті БФ «Пацієнти України», після здійснення закупівель необхідних лікарських засобів та медичних виробів відповідно до бюджетної програми за попередній рік на рахунках міжнародних організацій залишалося приблизно 8 млн доларів США.
Це означає, що пацієнти зможуть отримати додаткові необхідні ліки та медичні вироби. До речі, саме з цією метою були внесенні зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 08.10.2015 р. №787 «Про затвердження переліку лікарських засобів та медичних виробів, які закуповуються на підставі угод (договорів) щодо закупівлі зі спеціалізованими організаціями, які здійснюють закупівлі», якими передбачається, що Міністерство охорони здоров'я, за умови закупівлі необхідної кількості лікарських засобів та медичних виробів з урахуванням обсягу невикористаних коштів на рахунках спеціалізованих організацій за напрямками використання бюджетних коштів у 2015 р., може збільшувати кількість одиниць товару в межах 100% потреби. Тобто МОЗ може доручити міжнародним спеціалізованим організаціям здійснити додаткову закупівлю відповідних товарів на заощаджені кошти в межах 100% потреби.
Окрім того, аналогічне положення передбачено у постанові Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 р. №557, якою затверджено перелік лікарських засобів та медичних виробів, що закуповуються на підставі угод (договорів) щодо закупівлі зі спеціалізованими організаціями за напрямками використання бюджетних коштів у 2016 р.
- Д. А.: Попри зазначене, на жаль, необхідно визнати, що не всі цілі здійснення таких закупівель були досягнуті. Не вдалося уникнути деяких помилок та недоліків. Тому, на нашу думку, в багатьох випадках критика механізму міжнародних закупівель є зрозумілою та небезпідставною.
Зокрема, той факт, що контракти з міжнародними спеціалізованими організаціями для забезпечення закупівель необхідних лікарських засобів і медичних виробів за напрямками використання бюджетних коштів у 2016 р. були підписані лише восени, красномовно свідчить сам про себе. Звісно, що така ситуація підлягає виправленню в рамках наступних закупівель.
При цьому слід зазначити, що залучення міжнародних спеціалізованих організацій для здійснення закупівель – це не якесь «ноу-хау» Міністерства охорони здоров’я України. Така практика використовується в тих країнах, де ще не сформована прозора та ефективна національна модель закупівель. Дослідження, проведені міжнародними громадськими організаціями, свідчать про низьку ступінь зрілості в Україні національних програм і децентралізованих систем забезпечення лікарськими засобами як на адміністративному рівні, так і на рівні надання послуг, про недостатню міру зрілості антикорупційних заходів, а також про низьку якість продукції, що закуповується.
У звіті ВООЗ «Challenges and opportunities in improving access to medicines through efficient public procurement in WHO European Region» також згадується про складнощі із забезпеченням прозорості закупівель в Україні.
Вищезазначене у поєднані з низкою інших проблемних питань призводило до закупівель лікарських засобів та медичних виробів протягом багатьох років за значно завищеними цінами, а майже однією з основних і при цьому невластивих, на мою думку, функцій Міністерства охорони здоров’я стало здійснення таких закупівель.
Отже, доступні у відкритих джерелах результати закупівель за 2015 р. свідчать про те, що крім значної економії бюджетних коштів та можливості закупівлі більшої кількості товарів за виділені бюджетні кошти для українських пацієнтів, вдалося також усунути корупційні ризики, завдяки використанню правил, механізмів і процедур міжнародних спеціалізованих організацій при проведенні тендерів, забезпечити транспарентність та відкритість закупівель.
Таким чином, ми вважаємо, що аналізуючи механізм міжнародних закупівель, необхідно знайти збалансований практичний підхід і відійти від практики ейфорійного підкреслення лише успіхів чи безжалісної критики недоліків.
- Чи могли б Ви, як досвідчені юристи у цій сфері, прокоментувати, які правові аспекти зазначеного механізму, на Вашу думку, перш за все потребують вдосконалення?
- О. Б. Незважаючи на переважно позитивні результати міжнародних закупівель за 2015 р., практика закупівель за напрямками використання бюджетних коштів у 2015 р. продемонструвала низку проблемних питань, деякі з яких супроводжувалися гучними скандалами у засобах масової інформації.
Зокрема, така ситуація склалася щодо податкових пільг, які передбачені законодавством у цій сфері. Безперечно, звільнення від ПДВ операцій з імпорту та поставки лікарських засобів і медичних виробів у межах міжнародних закупівель є позитивним моментом та дозволяє зменшити вартість таких товарів. При цьому, як свідчить практика закупівель за попередній рік, положення Податкового кодексу України та релевантної постанови Кабінету Міністрів України №1153 від 02.12.2015 р., яка вже згадувалася вище, потребують доопрацювання з метою забезпечення їх взаємовідповідності та врегулювання складнощів, що склалися за їх практичного застосування.
Крім того, необхідно налагодити механізми, які не дозволили б закупити неякісні товари, сформувати повністю нові підходи до формування номенклатури, а також налагодити механізми, які дозволили б максимально скоротити терміни поставки закуплених лікарських засобів і медичних виробів до лікувально-профілактичних установ.
На сьогодні в рамках реалізації моделі здійснення закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій не вдалося сформувати повністю нові підходи до формування номенклатури товарів, що закуповуються. В результаті, наприклад, до переліку лікарських засобів, що закуповувалися за бюджетною програмою 2015 р., було включено деякі препарати сумнівної якості.
Звичайно, не можуть влаштовувати достатньо тривалі строки поставки товарів. В цьому контексті слід звернути увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 р. № 622 «Деякі питання здійснення державних закупівель лікарських засобів та медичних виробів із залученням спеціалізованих організацій, які здійснюють закупівлі» передбачено, що супровід закуплених міжнародними спеціалізованими організаціями лікарських засобів і медичних виробів на всій території України здійснюється державними підприємствами Міністерства охорони здоров’я на підставі відповідних договорів. Враховуючи, що приватні логістичні організації можуть мати краще матеріально-технічне забезпечення, а отже, рівень та оперативність надання послуг з постачання такого товару може бути значно вищим, на нашу думку, доцільно розглянути можливість усунення такої монополії державних підприємств.
Також вбачається необхідність у налагоджені конструктивної взаємодії між спеціалізованими організаціями та Міністерством охорони здоров’я в межах правового поля з метою оперативного вирішення поточних питань.
- Д. А. Необхідно також звернути увагу, що чимало нормативно-правових актів, які приймалися задля реалізації механізму міжнародних закупівель лікарських засобів та медичних виробів через спеціалізовані організації, містять посилання на Закон України «Про здійснення державних закупівель» №1197-VII від 10.04.2014 р., який втратив чинність ще 01.08.2016 р. Аналогічні чи схожі положення містяться в новому Законі України «Про публічні закупівлі» №922-VIII від 25.12.2015 р. Однак, попри втрату чинності Законом України «Про здійснення державних закупівель», відповідні зміни не були внесені до зазначених нормативно-правових актів (тобто не були зроблені необхідні посилання на Закон України «Про публічні закупівлі»). Невнесення змін до зазначених актів становить значний ризик щодо реалізації механізму централізованих закупівель із залученням міжнародних спеціалізованих організацій.
Отже, враховуючи той факт, що практика закупівель лікарських засобів та медичних виробів через міжнародні організації за напрямками використання бюджетних коштів у 2015 р. в цілому продемонструвала ефективність та життєздатність такої моделі, необхідно зосередитися на терміновому врегулюванні тих недоліків та проблемних питань, з якими зіштовхнулися на практиці здійснення таких закупівель, а також забезпечити ефективну взаємодію в рамках правого поля виробників, дистриб’юторів, спеціалізованих організацій та Міністерства з метою своєчасного отримання пацієнтами необхідних якісних ліків і медичних виробів. З огляду на те, що добігає кінця січень 2017 р., доцільно вже зараз розпочати роботу зі здійснення транспорентного вибору спеціалізованих організацій, укладення відповідних контрактів з такими організаціями та проведення тендерів для закупівель за бюджетні кошти у 2017 р.