Згубний імунітет
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У 2015 році, задовольняючи попит суспільства на справедливість, Верховна Рада прийняла Закон України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (далі – Закон), яким запровадила механізми для повернення викрадених активів.
Розуміючи, що окремі положення Закону суперечитимуть чи не половині діючого законодавства України найвищий представницький орган влади встановив у пункті 2 розділу «Прикінцеві положення» Закону запобіжник: «До приведення у відповідність із цим Законом законодавчі та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.».
Таким чином, Закон отримав пріоритет в застосуванні, у разі його неузгодженості з нормами інших актів законодавства України. Поряд із цим, зазначений примат Закону посилили загальновідомі правникам правила надання переваги в застосуванні спеціального та/або виданого пізніше нормативно-правового акта.
З цього й почався хаос і невпорядкованість в діяльності Агентства з розшуку та менеджменту активів (далі – АРМА), які з року в рік лише посилювалися, оскільки заявленого у 2015 році приведення у відповідність із Законом законодавчих та інших нормативно-правових актів, так і не відбулося.
Робота на 1/4
Погіршувала ситуацію зі стартом роботи АРМА повна чи часткова відсутність норм, які регулюють сферу його діяльності (прогалини в законодавстві).
Так, наприклад, згідно з Законом АРМА управляє активи, на які накладено арешт у кримінальному провадженні. Тобто, головне щоб майно було арештовано у кримінальному провадженні, а з якою метою значення немає.
Відповідно до частини другої статті 170 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України) арешт майна допускається з метою забезпечення:
1) збереження речових доказів;
2) спеціальної конфіскації;
3) конфіскації майна як виду покарання або заходу кримінально-правового характеру щодо юридичної особи;
4) відшкодування шкоди, завданої внаслідок кримінального правопорушення (цивільний позов), чи стягнення з юридичної особи отриманої неправомірної вигоди.
Закон говорить лише про те, як АРМА приймає в управління активи, натомість процедура їх передачі визначає КПК України.
Однак, КПК України встановлює лише процедуру передачі в управління АРМА майна, яке арештовано з метою збереження речових доказів (стаття 100), і нічого не говорить про порядок передачі активів, арештованих з іншою метою, що не дозволяє законно передавати в управління Агентству активи, на які накладено арешт з метою визначеною у пунктах 2 – 4 частини другої статті 170 КПК України.
Дану прогалину в КПК України органи досудового розслідування, прокуратури та суду часто намагаються обійти шляхом штучного обґрунтування наявності сукупності підстав чи розумних підозр вважати, що певне майно є доказом злочину. Проте, на практиці така штучність рано чи пізно призводить до скасування арешту і, відповідно, негайного вибуття активів з управління АРМА.
Заручник чужої волі
Згідно зі статтею 19 Закону АРМА приймає в управління активи, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, на підставі ухвали слідчого судді, суду чи згоди власника активів, копії яких надсилаються Агентству не пізніше наступного робочого дня після їх винесення (надання) з відповідним зверненням прокурора. Натомість, порядок передачі АРМА в управління активів, визначається КПК України.
Проте, АРМА не є ні стороною, ні учасником кримінального провадження, а отже не може законно брати участі в судовому засіданні, в якому вирішується питання про передачу Агентству в управління активів (визначається порядок зберігання речових доказів), не може впливати на цей процес чи висловити з цього приводу свою думку. Зазвичай АРМА дізнається про факт передачі йому в управління активів лише тоді, коли на його порозі з’являється прокурор, який тримає в руках відповідне судове рішення.
Практика показує, що неврахування органами досудового розслідування, прокуратури та суду усіх властивостей, характеристик та інших особливостей майна, а також досвіду управління АРМА схожими або подібними активами, призводить до низької ефективності майбутнього управління, а часом взагалі до його неможливості.
Слід додати, що згідно з Законом та КПК України АРМА не має права відмовлятися від управління активами чи оскаржувати судове рішення про їх передачу.
«Річ у собі»
Заснування АРМА відбувалося коли Україна перебувала на історичному зламі, в умовах жорсткої конфронтації політичних сил, коли у владних структурах на загальнодержавному рівні не було достатнього досвіду вирішення таких складних питань державного будівництва, як заснування органів влади з нуля.
Крім того, все робилося поспіхом і дотриманню принципу верховенства права не приділялося належної уваги.
Фатальними для АРМА стали статус центрального органу виконавчої влади, встановлена в Законі підзвітності Верховній Раді, підконтрольності та відповідальності перед Кабінетом Міністрів.
За своєю суттю АРМА є сервісним органом влади, який сприяє процесуальній діяльності органів досудового розслідування, прокуратури та суду, яка спрямована на досягнення завдань кримінального провадження, визначених у статті 2 КПК України.
Проте, в Законі було визначено, що перевіряти (оцінювати) роботу Агентства будуть не його фактичні роботодавці (слідчі, детективи, прокурори, слідчі судді, суди), а державні органи влади, які не відіграють жодної ролі в кримінальному провадженні.
Так, в Законі встановлено, що згадані підзвітність, підконтрольність та відповідальність реалізуватимуться шляхом щорічного проведення незалежної зовнішньої оцінки діяльності АРМА Комісією із зовнішнього контролю у складі трьох осіб, яких визначають Президент, Верховна Рада та Кабінет Міністрів.
Однак, на практиці встановлений Законом порядок утворення такої Комісії виявився занадто громіздким та фізично нездійсненним. У зв’язку з чим, за усі роки роботи Агентства ця Комісія жодного разу не утворювалася (хоча спроб було багато).
Таким чином, встановлена в Законі химерна правова конструкція перевірки результатів роботи АРМА, призвела до повної безконтрольності діяльності Агентства.
«Участь громадськості»
Як відомо при усіх міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, в обов’язковому порядку, утворюється громадська рада, яка є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики. Усі такі громадські ради утворюються відповідно до Типового положення, затверджено постановою Кабінету Міністрів «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03.11.2010 № 996 (далі – Постанова), яким визначаються їх основні завдання, ключові напрямки діяльності, численні права тощо.
Однак АРМА, єдиний орган влади в Україні, який отримав повний імунітет від такого громадського контролю.
Так, частини 2, 3 статті 12 Закону встановлюють інші ніж у Постанові кваліфікаційні критерії (вимоги) до членів громадської ради, яка утворюється при АРМА, визначають для неї значно складніший порядок формування та значно звужені (менші) контрольні повноваження. Стосовно останнього громадська рада при АРМА має такі фіксовані (обмежені) Законом права:
1) заслуховувати інформацію про діяльність, виконання планів і завдань АРМА;
2) здійснює громадський контроль за витрачанням коштів Державного бюджету, головним розпорядником яких є Агентство;
3) надає висновки за результатами експертизи проектів нормативно-правових актів АРМА;
4) делегує для участі в засіданнях міжвідомчої комісії з питань реалізації активів та конкурсної комісії на заміщення вакантних посад державних службовців у АРМА по два представники.
Тепер по порядку. Практика роботи громадської ради при АРМА у 2018-2019 роках показала, що громадська рада:
- дійсно заслуховує зазначену інформацію, однак нічого крім заслуховування не відбувається і вона жодним чином не може впливати на діяльність Агентства, не бере жодної участі в складанні планів і визначенні завдань роботи АРМА;
- перевіряє, як АРМА закуповує канцелярію, меблі, оргтехніку, клірингові послуги тощо, адже на все це витрачаються кошти Державного бюджету. Проте, те, як Агентство закуповує послуги оцінювачів та управителів активами вона не перевіряє, адже на закупівлю останніх з Державного бюджету витрачається нуль гривень. Отже, за відсутності витрат публічних коштів немає й громадського контролю;
- попередньо читає проекти наказів АРМА та дає на них висновки, однак якщо мова йде про підготовлені Агентством проекти законів, постанов, указів, то законно думка громадської ради не запитується, адже це н.-п.а. Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Президента, а не АРМА;
- жодного разу не залучалася до роботи міжвідомчої комісії з питань реалізації активів, оскільки така комісія існує лише на папері і ніколи не збиралася (лише одного разу у 2017 році для проведення установчого засідання). Участь представників громадської ради в роботі конкурсної комісії на заміщення вакантних посад державних службовців виражається у вигляді права дорадчого голосу, врахування якого не є обов’язковим.
Таким чином, Закон зробив громадську раду при АРМА фактично нінащо не здатною.
P.S. В наступних публікаціях поговоримо про ентропію АРМА в сферах: виявлення та розшуку активів, проведення їх оцінки, передачі для реалізації та в управління за договором, контролю за ефективністю управління, формування та ведення державного реєстру активів, та багато ін.